构建泛长三角经济区的思路与对策

从历史长视野看，长三角区域空间历史上长期属于大江东、大江南的广泛区域；从建国以来的经济区调整历程看，又是一个以上海为核心不断拓展的动态过程。本文基于经济功能视角，以长三角城市群为依托，从全国视角对经济区进行划分的框架下构建泛长江三角洲经济区（以下简称泛长经济区），以形成区域协调发展新机制，促进其高质量可持续发展。

泛长经济区的范围界定与基本情况   

长江三角洲是一个自然地理概念，由长江和钱塘江在入海处冲积而成的三角洲，其区域范围也是一个不断变迁的过程，就重心而言有一个由北向南、由西向东的过程。

作为经济意义上的区域概念，长三角经济区形成于1982年国务院成立的上海经济区。1982年12月，国务院决定成立“上海经济区”，以上海为中心，包括江苏的苏锡常通、浙江的杭甬嘉湖绍共计10个地级以上行政区，构成了最早的长三角经济区。1990年国家开发开放浦东，长三角协调发展再次迎来发展新契机，成员扩至14个地级以上行政区。1997年，泰州市加入。2003年8月，台州市成为新成员。至此，长三角城市群的概念和范围进入学者的视野并为社会各界所认同，同时，城市群的概念也肇斯于此，并与国际接轨。2006年，国家“十一五”规划将京津冀、长三角、珠三角三大城市群写入，并提出“将城市群作为推进城镇化的主体形态”。

2019年12月，国家印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，作为沪江浙皖“三省一市”全域（面积35.8万平方公里）融入长三角一体化高质量发展的总纲领，不仅省级层面出台了实施方案，包括沪宁杭肥甬苏等27个城市为中心区（面积22.5万平方公里）也出台了具体实施方案。尤其在以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（面积约2300平方公里）为突破，取得了一系列标志性成果。2021年2月19日起，沪江浙皖户籍居民在长三角区域内跨省迁移户口时，实现“一地办理、网上迁移”。2021年6月，推动长三角一体化发展领导小组办公室印发了《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》。

2022年11月7日，中国经济信息社与中国城市规划设计研究在上海共同发布《长三角一体化发展指数报告(2022)》。报告从产业融合、设施联通、生态共保、民生服务和协同开放五大维度对长三角“三省一市”一体化水平进行研究，结果表明2021年长三角一体化发展指数为192.56点，同比增长6.49%，较上一年的2.80%显著扩大，当前指数水平已达到2012年的1.69倍，十年来的年均复合增长率达到6.03%。综合来看，无论是区域GDP、工业增加值、高铁营业里程等总量指标，还是人均GDP、人均可支配收入、预期寿命等平均指标，长三角均属于全国“第一梯队”。

鉴于长三角经济区的范围远远大于长江三角洲的地理范围，2003年，由肖金成研究员在其主持的“协调空间开发秩序与调整空间结构”课题研究报告 中首次提出泛长江三角洲经济区（简称泛长经济区）的概念。2008年，时任总书记胡锦涛在安徽视察时谈及泛长三角区域发展分工与合作问题。同年国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，在“完善合作机制”部分，提出“积极推进泛长江三角洲区域合作,要进一步加强与中西部地区经济协作和技术、人才合作，带动和帮助中西部地区发展”，“泛长三角”概念第一次出现在国务院文件中。

为构建区域协调发展新格局，以经济紧密联动互补、人缘地缘相近相亲为尺度，依据空间经济学有关城市发展规模和辐射范围原理，并与海峡经济区相衔接， “泛长经济区”的范围包括上海市、江苏省、安徽省全域，浙江减去温州、丽水、衢州三市的浙中浙北地区 。2022年底，泛长经济区土地面积32.08万平方公里，常住人口22246.49万，GDP279223.4亿元。其中，上海市土地面积0.63万平方千米，常住人口为2475.89万人，生产总值44652.8亿元；江苏省GDP总量为122875.6亿元，常住人口为8515万人，10.72万平方千米；浙江省除温州、丽水、衢州外，面积为6.72万平方千米，总人口为5128.6万人，生产总值为66650亿元；2022年末，安徽省总面积14.01万平方千米，总人口6127万人，生产总值45045亿元。

泛长经济区的空间布局     

《长江三角洲城市群发展规划》确立以“一核五圈四带”网络化空间格局，未来将建设具有全球影响力的世界级城市群，推动以上海为龙头，推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展。《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(简称“上海2035”)，提出上海大都市圈，范围涉及江浙多地。我们认为，苏锡常诸市是上海都市圈的组成部分；宁波通过跨海联动发展，与舟山一起同属于上海都市圈的重要成员。由此，本文重点分析泛长经济区范围内的上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等发展情况。四大都市圈耦合成为长三角城市群，共同辐射带动泛长经济区的发展。

（一）上海都市圈
2017年12月15日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划(2017-2035年)》，提出构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。2022年9月28日，由“两省一市”省级人民政府联合编制并印发的《上海大都市圈空间协同规划》，是全国首个跨区域、协商性的空间规划，规划范围包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”地级以上行政区。

2022年11月21日，《上海市建设科创金融改革试验区总体方案》获国家批复。根据2021年12月30日全球城市实验室(Global City Lab)编制的《全球城市500强》分析报告，上海成为中国最具价值的城市，位列全球总榜单第九。

（二）南京都市圈
南京都市圈地跨苏皖两省，是中国第一个得到国务院批复的都市圈规划。范围包括南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城和常州的溧阳、金坛，包含33个市辖区、11个县级市和16个县，总面积6.6万平方公里。近年来，南京都市圈主要发展经验可以概括为产业融通、交通互联、民生共建等三大路径。一是产业融通，激活经济强引擎。依托“顶山—汊河”跨界一体化发展契机，南京和滁州在轨道交通、生物医药、电子信息等领域开展全方位合作。“浦口—南谯”“江宁—博望”等两省毗邻地区，也从“近邻”成为“紧邻”。二是交通互联，助力区域一体化。圈内各地连点成线、接线成网、结网成环，“轨道上的南京都市圈”建设提速，更大范围的“一小时通勤圈”、“一日生活圈”正在走进现实。三是共建共享，打造民生“幸福圈”。南京都市圈内各城市广泛开展医院间的技术合作与学术交流，公安、人社、医保等多领域的服务事项均纳入“跨省通办”和“南京都市圈通办”。

（三）杭州都市圈
杭州都市圈位于泛长经济区的南翼，以杭州市区为中心，湖州、嘉兴、绍兴为副中心，杭州市域5县市及德清、安吉、海宁、桐乡、柯桥、诸暨等杭州相邻县市（区）同城化发展，杭州主城区的轨道交通直达德清、安吉、海宁、桐乡、柯桥等诸城。

作为都市圈的核心城市，杭州拥有西湖、运河、良渚三大世界文化遗产，因互联网等平台经济强劲引领被称为世界互联网之城，是全球移动支付用户最大城市。实际上，杭州实体经济也有很强的竞争力。依据中国信通院发布《城市制造业高质量发展评价研究报告（2022年）》，杭州排在全国第四。杭州成功举办了建国以来国家最重要的主场外交——G20杭州峰会，开启了“天下从此重杭州”的新篇章。杭州即将举办19届亚运会，系我国第三座举办国际重大综合赛事的大城市。

（四）合肥都市圈
合肥都市圈包括合肥市、淮南市、六安市、滁州市、芜湖市、马鞍山市、蚌埠市、桐城市(县级市)，土地面积占全省40.6%，人口占全省的43.2%。2009年8月，安徽省下发《关于加快合肥经济圈建设的若干意见》，正式将“省会经济圈”更名为“合肥经济圈”，同时把淮南和桐城纳入经济圈范畴。合肥都市圈的辐射范围与经济圈的范围基本吻合。

近年来，合肥成为发展最快的新二线城市。2011年8月，地级巢湖市拆分，庐江县与县级巢湖市划归合肥市管辖，迈开了合肥建设现代化国际大都市的步伐，因成功招引“京东方”、半导体、长鑫/兆易创新、蔚新能源等大企业推动城市迭代升级的显著成就成为“网红城市”，被称为“合肥模式”。

（五）长三角生态绿色一体化发展示范区
2019年10月，国务院批复设立长三角生态绿色一体化发展示范区，范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2300平方公里，先行启动区为660平方公里，行政区域包括金泽、朱家角、黎里、西塘和姚庄。2020年8月，示范区开发者联盟在上海正式成立，旨在建立有效管用的一体化发展新机制，走出一条跨行政区共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的新路径，打造生态友好型一体化发展样本。

2021年5月，《长三角生态绿色一体化发展示范区重大建设项目三年行动计划(2021-2023年)》正式发布。2022年7月13日，长三角生态绿色一体化发展示范区开发者大会暨首届示范区全链接大会在嘉善县举行。2022年11月11日至12日，长三角生态绿色一体化发展示范区建设三周年工作现场会在浙江嘉善举行。

（六）G60科创走廊
长三角G60科创走廊是新发展理念在地方的生动实践。长三角G60科创走廊包括上海、嘉兴、杭州、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥等9个城市，沿线城镇化水平高、经济活力足，依托G60高速公路、沪苏湖高铁等交通大通道连接九地，探索出区域高质量协同发展的一条新路径。

2016年5月，松江区委、区政府正式启动1.0版G60上海松江科创走廊建设。2017年7月12日，上海松江与浙江嘉兴、杭州推出2.0版“沪嘉杭G60科创走廊”。2018年6月，在长三角地区主要领导座谈会期间，G60高速公路、沪苏湖高铁、商合杭高铁沿线的九市携手共建3.0版长三角G60科创走廊，正式启动了协同创新之路的建设。2019年5月，G60科创走廊建设写入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，标志着G60科创走廊正式上升为长三角一体化发展区域重大战略的重要平台。2020年11月，科技部等六部门联合印发《长三角G60科创走廊建设方案》，赋予“中国制造迈向中国创造的先进走廊、科技和制度创新双轮驱动的先试走廊、产城融合发展的先行走廊”战略定位。2021年3月，G60科创走廊被写入国家“十四五”发展规划。

促进泛长经济区一体化发展的基本思路  

（一）推动形成协调发展新格局
发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。一是强化区域联动发展。提升上海城市能级和核心竞争力，苏浙皖强化分工合作、错位发展，提升区域发展整体水平和效率。二是推动都市圈同城化。提升都市圈同城化水平，推动上海与近沪区域及苏锡常联动发展。三是促进城乡融合发展。提高城乡基础设施联通水平，加快综合配套改革，大力实施乡村振兴战略，全面建设美丽乡村。

（二）加强协同创新产业体系建设
深入实施创新驱动发展战略，走“科创+产业”道路，打造产业升级版和实体经济发展高地。一是构建区域创新共同体。联合提升原始创新能力，协同推进科技成果转移转化，共建产业创新大平台，强化协同创新政策支撑。二是加强产业分工协作。制定实施长三角制造业协同发展规划，打造全国先进制造业集聚区，共同培育高端服务品牌，完善区域产业政策。三是推动产业与创新深度融合。依托创新链提升产业链，打造产业链为基础、创新链为引领的产业升级版，发展平台经济、共享经济、体验经济。

（三）提升基础设施互联互通水平
统筹推进跨区域基础设施建设，形成互联互通、分工合作、管理协同的基础设施体系，增强一体化发展的支撑保障。一是协同建设一体化综合交通体系。合力打造世界级机场群，协同推进港口航道建设，加快省际高速公路建设。二是共同打造数字长三角。加快构建新一代信息基础设施，共同打造数字长三角，合力建设长三角工业互联网。三是协同推进跨区域能源基础设施建设。完善区域油气设施布局，推进油气管网互联互通，完善电网主干网架结构，协同推动新能源设施建设。四是加强省际重大水利工程建设。以长江为纽带，淮河、大运河、钱塘江、黄浦江等河流为骨干河道，太湖、巢湖、洪泽湖、千岛湖、高邮湖、淀山湖等湖泊为关键节点，完善区域水利发展布局。

（四）强化生态环境共保联治
坚持生态保护优先，强生态空间共保，推动环境协同治理，夯实绿色发展生态本底，努力建设绿色美丽长三角。一是共同加强生态。保护合力保护重要生态空间，强化生态红线区域保护和修复，共同保护重要生态系统，加强森林、河湖、湿地等重要生态系统保护，提升生态系统功能。二是推进环境协同防治。建立健全开发地区、受益地区与保护地区横向生态补偿机制，探索建立污染赔偿机制，加大区域环境治理联动。

（五）推进更高水平协同开放
以“一带一路”建设为统领，深化开放合作，优化营商环境，构建开放型经济新体制。一是共建高水平开放平台。高水平举办中国国际进口博览会，打造虹桥国际开放枢纽，加强国际合作园区建设。二是协同推进开放合作。推动重点领域开放合作，逐步放宽市场准入，稳步扩大对外投资，加强多层次多领域国际人文交流。三是合力打造国际一流营商环境。加快大通关一体化，深化口岸合作，加大国际人才招引政策支持力度，提升国际高端要素集聚能力。

（六）创新一体化发展体制机制
坚持全面深化改革，建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动的统一开放市场。一是建立规则统一的制度体系。建立重点领域制度规则和重大政策沟通协调机制，提高政策制定统一性、规则一致性和执行协同性。二是促进要素市场一体化。共建统一开放人力资源市场，加强各类资本市场分工协作，建立城乡统一的土地市场。三是完善多层次多领域合作机制。加强地方立法、政务服务等领域的合作，共同推进数字政府建设，强化公共数据交换共享，构建跨区域政务服务网，加快实现民生保障和企业登记等事项“一地受理、一次办理”。

促进泛长经济区一体化发展的对策建议 

促进泛长经济区一体化发展，要发挥“三省一市”各自的优势，发挥上海市的引领辐射作用，苏浙与安徽加强合作，形成一盘棋战略格局；安徽整体融入长三角，形成沪苏浙皖一体化发展新格局。

（一）完善多层次多领域合作机制
加快形成泛长经济区有力、有效的多层次多领域合作机制，在市场法制、产业合作和跨区投资等领域形成协同推进一体化发展的合力。共同推进数字政府建设，加强国资运营平台跨区域合作，鼓励民营经济跨区域并购重组和参与重大基础设施建设。支持浙江开展跨区域发展政策协同试验，鼓励行业组织、商会、产学研联盟等开展多领域跨区域合作。探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制，完善重大经济指标协调划分的政府内部考核制度，调动政府和市场主体积极性。探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，探索建立区域投资、税收等利益争端处理机制。

（二）促进要素市场一体化
深入推进泛长经济区人才市场一体化、土地市场一体化、各类资本市场分工协作和区域产权交易平台互联共享，共建统一开放人力资源市场，促进人力资源特别是高层次人才在区域间有效流动和优化配置。探索人才柔性流动机制，推动人才资源互认共享，探索流动人口城镇化新政。建立城乡统一的土地市场，深化城镇国有土地有偿使用制度改革，扩大土地有偿使用范围，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出机制，用好跨省补充耕地国家统筹机制。加强各类资本市场分工协作，推动建立统一的抵押质押制度，共同防范化解区域金融风险，鼓励地方政府联合设立长三角一体化发展投资专项资金，支持上交所在长三角设立服务基地，搭建企业上市服务平台。完善跨区域产权交易市场，探索建立水权、排污权、知识产权、用能权、碳排放权等初始分配与跨省交易制度，实行高技术企业与成果资质互认制度。

（三）推进杭绍甬舟经济带建设
推进杭绍甬舟经济带建设 ，更有利于增强长三角世界级城市群的南翼支撑力，提升长三角南翼国际影响力。从建设基础看，浙江较早提出杭甬“双城记”的区域发展战略，近年来杭绍同城化、甬舟同城化不断加快推进。当前，应加快整合杭绍甬舟各类发展战略，形成高度统一的经济带发展规划，实施一批标志性重大工程项目。

（四）打造杭州湾南翼开放新区
出海港口对于一个城市的发展具有重要作用。上海、宁波等强大的工业基础，得益于港口的便利性。历史上，由于钱塘江入海口泥沙量大，又有威力巨大的钱塘江潮汐影响，杭州长久没有建设港口。另外，杭州湾外海还有宁波-舟山港、上海洋山港这样的世界级港口，杭州建设千吨级港口规划一直没有提上日程。随着长三角工业快速崛起，尤其长三角汽车产业不断走向世界、杭州大江东建设大型制造业基地、杭州大会展中心布局等产业发展，建设杭州港江东出海码头不仅日益迫切，对于持续优化长三角南翼城市空间布局、全面提升杭州发展综合承载能力具有战略意义。加之当前工程技术进步，我国建设世界级深水港的能力提升，建设杭州港江东出海码头技术上也更加可行。建议浙江尽快启动码头建设，并纳入长三角一体化重大工程，实现长三角南翼“机场+杭州大会展中心+出海大码头”组合，打造杭州湾南翼开放新区，形成类似上海浦东新区级别的国家级新区。