以工代赈要形成新制度和新模式 ——专访中国国土经济学会理事长肖金成

⬆  “这种赈济方式，通过劳动获得报酬，大家由被救济者变成劳动者和工作者，这是一个性质上的变化。另外，对于他们未来掌握劳动技能，通过劳动获取生活的来源，也是一个很好的措施”，肖金成理事长在采访中总结说到。（张文韬 摄）

以工代赈是促进群众增加收入、提高技能的一项重要政策，是巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展的重要举措，也是实施就业优先战略、完善分配制度、促进共同富裕的有效途径。习近平总书记多次强调，要多采用以工代赈等机制，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。

四川省以工代赈工作积极主动、成效明显，通过实施以工代赈项目、全面推行以工代赈方式，充分发挥以工代赈政策功能，有效改善了农村群众的生产生活条件，助推了农村产业发展，为巩固脱贫攻坚成果、促进乡村振兴做出了积极实践、探索、创新。

截至5月底，四川省农村劳动力转移就业人数达到2665.82万人。其中，省内转移1550.11万人，省外转移1115.71万人。从省外看，川籍农村劳动力主要集中在珠三角、长三角地区，转移人数分别为306.00万人和255.92万人。从省内看，农村劳动力主要集中在成都片区和川南片区，转移人数分别为773.60万人和336.60万人。从行业分布看，排在前三位的依次为制造业、建筑业、居民和其他服务业，分别占转移总数的21.06%、18.42%和9.06%。

据四川省以工代赈办介绍，他们的中长期目标是，希望形成较完整的以工代赈项目村民自建制度体系，通过岗前培训、以岗代训、产业技能培训等方式提升务工人员的就业技能，发挥以工代赈项目村民自建在提升基层治理能力、激发群众内生动力、完善分配制度、助力就业优先战略、推进共同富裕等方面的重要作用，在更大范围更广领域推行以工代赈项目村民自建，助力以工代赈政策从一项专项扶贫政策转变为集就业促进、基础设施建设、救灾赈济、收入分配、区域发展等功能于一体的综合性帮扶政策，在推进共同富裕中发挥更加重要的作用。

为了介绍传播四川以工代赈的有效经验做法，《中国投资》编辑部邀请有关专家，于7月中旬到四川展开学习调研采访，并于近日在杂志社编辑部采访了同行调研的中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发和地区经济研究所原所长肖金成，分享他关于四川以工代赈工作及其对乡村振兴，城乡融合的借鉴和启示方面的思考。

⬆  调研团队与四川省以工代赈办座谈交流

“工”与“赈”

《中国投资》：您长期从事我国区域经济发展和乡村发展方面的研究、规划工作，您怎么看以工代赈的作用？

肖金成：以工代赈是支持欠发达地区发展的一个非常重要的途径。以工代赈是指政府出资建设基础设施工程，组织当地低收入的有劳动能力的居民参加工程建设，从而取得收入的一项政策。以工代赈的核心是“赈”。赈是什么意思？就是救济，对受灾的居民和困难群体提供救济，救助生活上有困难的老百姓。以工代赈就是针对特定群体也就是困难群体所采取的一项国家政策。

对于欠发达地区，国家有很多支持政策，比如基础设施建设、转移支付、最低生活保障、困难救助等等。有些是直接给老百姓发放补贴，但从扶贫工作中发现的一些问题来看，钱发了，解决了群众的一些困难和问题，但效果并不理想。比如说给了钱花掉了，并没有根本改变收入低的状况，所以应把扶贫和扶智、扶志结合起来。

有些地方为了改变低收入群体的生产和生活，也在探索一些新的模式，如给贫困户提供生产资料，帮助搞养殖，但成功的不多。前几年流传一个段子，说分给贫困户5头牛，过了两年再去，就变成5只羊，再过了两年，就变成5只兔子了。客观来讲，这种办法很少有成功的，一是规模太小，不足以让他发展起来，也不足以让他富裕起来。所以说让他养几头牛、几只羊、几只兔子，本来是脱贫致富的一个途径，但效果却非常小。发放低保是为了解决温饱问题，但客观上讲对其长期发展，对脱贫致富，作用不明显。

以工代赈是一个比较好的模式，欠发达地区的一个基本特征是基础设施比较落后，生产条件比较差，比如说农田水利设施、交通设施，还有一些耕地的耕作条件比较差，需要加大投入。政府提供资金修路、修水利、改善耕作条件等，并为困难群体提供工作机会。

过去在人民公社时期，主要是靠集体的力量开展农田基本建设，打井、修渠、搞农田水利建设，还有修路、绿化等等，现在是一家一户，很难去搞这些工程。有些规模比较大的工程也都采取“外包”，由建设工程公司去搞，当地居民很少参与。通过以工代赈的“工”把农村基础设施建设，包括道路、水利设施、基本农田建设等让当地农民参与进来，既改善了生产生活条件，也赈济了困难群体。有很多项目可以搞，这也是支持农业发展，支持乡村振兴的一条途径。

通过以工代赈，把原来用于扶贫的资金搞工程项目，这个模式非常好。以工代赈，这个“工”专指工程，它不是工业，让本应接受救济的这些群众通过参与工作、参加劳动获得收入。本来这个钱就是要救济他们的，但是现在让他们通过工作、通过劳动，作为报酬发给他们。

这种赈济方式，作用有两个，一个是你过去是伸手要钱，反正你干不干都给钱，现在你通过劳动获得报酬，大家由被救济者变成劳动者和工作者，这是一个性质上的变化。另外，对于他们未来掌握劳动技能，通过劳动获取生活的来源，也是一个很好的措施。
搞以工代赈要具备三个条件：第一个就是以工代赈的对象是当地困难群体，就是指救济的对象。这个钱本来是要发给他们的，但直接发钱就会产生依赖性，通过参与工程建设获取收入改善生活。也就是说参加劳动的人一定是这部分人，不是从其它地方招来的，不是外来打工者。

第二个就是一定是造福当地的项目。以工代赈资金毕竟数量不多，这个项目工程、规模都不一定很大，都是小项目。应该是农村道路和农田里的道路，过去村村通工程主要是修建通往村庄的道路，现在农田里需要有比较好的道路条件，现在很多设备，拖拉机、收割机、播种机，就需要比较好的交通条件。还有坡耕地改造，虽然25度以上要退耕还林，但25度以下还是需要对土地进行整理。还有高标准农田建设，都可以使用以工代赈资金。这些项目在农村，不是在别的地方，当地的农民参加建设比较方便，离得比较近，不需要提供居住条件，甚至可以回家吃饭，大大节约建设资金。因此项目应有所选择，尽可能不搞大型工程，大型工程需要设计、招投标，技术水平要求很高，几千万、几个亿的项目，当然需要按照程序来进行。

第三个要依靠当地党委、党支部、村委会。健全的组织体系很关键，以工代赈工程要依托乡镇党委、党支部和村委会来组织。过去很多项目都是确定以后，找一个工程队或者包工头来负责，参加工程劳动的人，可能是从本地召来的，也可能是从全国各地召来的，和当地没有关系。党支部和村委会也插不上手，变成旁观者，和村民也没关系，村民认为你搞这个项目虽然改善了我们的条件，但是整个建设没有我们村民什么事儿，也没党支部什么事。

⬆  调研团队在以工代赈项目村上与工作者和村民们交流

组织力，创新力   

《中国投资》：通过在四川对以工代赈工作的实地调研，也能切实看到这种组织工作带来的方方面面的变化。 

肖金成：我认为四川省的以工代赈，在组织上有一个创新。这个创新就是依托党支部和村委会，让他们组织村民一起来建设。四川通过以工代赈来增强农村的组织化程度，让党支部发挥作用，让村委会发挥作用，这样对密切干群关系非常有好处。

当地村民通过参加建设工作获取报酬改善了与党组织的关系和村民之间的关系。过去都是一家一户各干各的，互相之间也没有什么交集，虽然住在一起，每天能见面，但是没有经济上的联系，也不需要互相配合。以工代赈工程需要管理，需要技能，需要分工，需要相互配合，必须形成一个协作的团队。四川省通过以工代赈加强了农村组织化程度，密切了干群关系，我们看到群众对这个方式比较认可，取得了多方面的效果。

四川省以工代赈工作有一个重要环节值得关注，就是劳动报酬的发放。支农资金渠道很多，途径很多，各方面投入到农村的并不少，最大的一个问题也是令很多人担忧的就是当地群众是不是拿到了应得的报酬。国家支持农村的钱能不能到老百姓的手中，真正改善了老百姓的生活，老百姓是否从中受益。中间会不会存在体制的泄露，也就是说一级一级往下转，最后到老百姓手中没有多少。客观上讲，环节很多，每一个环节都是需要成本费用的，不仅仅存在一些非正常的行为，客观上需要各种支出，比如说规划设计需要钱，聘请技术人员指导需要钱，各种准备工作，都需要钱。以工代赈最根本的目的是让老百姓得到实惠，你得让真正需要救济的老百姓能拿到钱。这方面，四川有一个重要创新，就是在这种工程项目当中有一个比例，就是一个项目劳动报酬占的比重，比如说是30%还是50%，我认为超过30%比较合理一点，最好是50%，比如说一个项目100万，那么有50万能够到老百姓的手中，这50万就是劳动报酬。这个“赈”就体现在这里，关键就是钱要到老百姓手上。提高劳动报酬的比重，四川做得比较好。而且是通过“一卡通平台”，把钱直接给老百姓，老百姓真正能通过劳动获取报酬，中间没有不断地转手，我认为这也是一个创新。这个是四川结合以工代赈的新模式，值得总结，值得推广。

以工代赈，除了强有力的组织工作，另一个关键是新的模式。当然有各种不同的工程项目，模式也不一样。我比较推崇的是四川通过以工代赈建设高标准农田的模式。建立高标准的基本农田，是农民的需要，也是国家的需要。现在农村农田的水利条件、交通条件、还有土壤改良等，都需要加大投入。

通过以工代赈加大投入改善生产条件，提高了土地的产出。种粮也好，种经济作物也好，种其它特色农产品都可以提高产出，使以工代赈资金能够发挥实实在在的效益。

广元市苍溪县以工代赈建设高标准农田的模式值得进一步探索。主要特点是让龙头企业来参与。企业为了发展农业，提高经济效益，他们需要质量比较好的土地。政府通过以工代赈资金把土地条件改善了，农民把土地经营权转让给涉农公司，农业公司发展特色农产品，粮食、油料、水果、蔬菜等等，这样就可以提高公司的效益。

土地是农民的基本生产和保障资料，把土地入了股，能否得到稳定的收益就是一个大问题。如果把农民的土地股份变成公司的优先股每年给予稳定的分红，农民就安心了。所谓优先股，就是每年有固定的红利。如按照农民种植一亩地的收益，比如一亩地500元，不管公司效益好不好，给农民一亩500元的收益，农民的土地收益就比较稳定。公司需要劳动力，那么就近聘用土地入股的农民，农民还可以得到劳动报酬，这是一个可持续的发展模式。如果只是依靠以工代赈，当年有工程就有劳务报酬，第二年没有工程，收入就没有了。农田整理完了，也不可能再把农田翻过来再整理一遍。

按照广元苍溪的模式，农民可得到三次收益，第一次通过以工代赈得到了报酬；第二次以土地经营权入股，每年得到优先分红；第三次是到公司需要劳动力的岗位去打工，得到劳动报酬。我认为这是一个很值得推广的模式，符合未来的发展趋势。

⬆  调研团队在以工代赈项目村上与工作者和村民们交流

从村民自建到农民自建   

《中国投资》：我们看到了经验，也看到了趋势。那您有什么建议吗？

肖金成：值得讨论的问题是村民通过以工代赈提高了劳动技能，可以参与建设更多工程，但是这些工程并不是每年都有，没有更多的工程要搞。比如一个村庄不可能每年都有以工代赈工程。这些村民每年都要生活，钱用完了以后怎么办呢？你让我今年干了一些活，有了收入，第二年没了。这个问题实际是存在的。

解决这个问题，建议以乡镇为单元开展以工代赈工作，当地农民不一定局限于村民，因为村民依托一个村，项目不可持续。一个村庄也就是一两千人，大量的青壮年出去打工了，剩下的可能就是几百人，甚至更少，工程实施时，没有足够的劳动力。工程干完了，下一年可能就没有工程可干了。但是一个乡镇有很多村庄，这个村干完了，下一个村还要干，项目每年都有，这个村没有，另一个村有。如果把以工代赈的工作单元，由村庄变成乡镇，就可持续了。赈济的是本乡镇的老百姓。我的建议是改“村民自建”为“当地农民自建”，以工代赈的范围要扩大，项目在一个村庄，但参与工作的农民可扩大到乡镇。因为，赈济对象扩大到整个乡镇，乡镇党委和乡镇政府就必须参与组织、领导和管理。乡镇范围里有很多能工巧匠，就都能发挥作用。

   《中国投资》：您觉得在这样的推动变化当中，有什么政策上的难点和障碍吗？

肖金成：实际上没有太多难点。比如说一个村的村民，他有项目的时候，可以把其他村庄的村民召集来工作，可以弥补人力不足问题，比如说工程建设有各种需求，需要有技术的，需要有经验的，有的可以做辅助工作，从乡镇范围内来扩大劳动力供给，当然以本村为主。第二年这个村没有项目了，下一个村有项目，这个村的能工巧匠也可以到另一个村庄去干劳务工作，获取合理的报酬，而且报酬也应该是平等的。乡镇党委、乡镇政府应该参与遴选项目，确定赈济对象，不能置身事外。以工代赈项目，欠发达地区的乡镇每年应有一个以上，每个项目几十万元。

以乡镇为单元的合理性，就是地理上不会造成太大的交通不便，半径10公里左右，不需要在外住宿，离得近的中午回家吃饭都可以，无非是这个村到那个村。

所以我建议把村民自建改成农民自建，一字之差，当然是当地农民。什么叫当地？乡镇范围内就是当地。通过以工代赈，农民每年有活干，收入就比较稳定。

《中国投资》：四川在开展一个个项目的过程中，这几年还探索出了一套以工代赈工作机制，出了4本书，做了一些课题研究。

肖金成：以工代赈确实要总结经验。四川省以工代赈办公室不断提供规范指导，从上到下比较重视，这一点就是非常重要的经验。他们还花了很大的功夫对经验进行总结，这个工作做的也比较细，形成一整套的制度政策体系。

《中国投资》：农村治理，实际上一直是个难题。他们的这些有效的做法，是不是对乡村振兴工作有借鉴意义？

肖金成：实际上他们以工代赈的经验是可以推广到整个乡村振兴过程中的。

首先，因为乡村振兴面对的对象和赈济的对象大体是一样的。第二，乡村振兴的很多工程，比如说农田基本建设，还有农工商联合体、农业现代化园区，还有田园综合体等模式，都会面临同样的问题，要么变成一个包工头，和当地老百姓没有太大关系，只是政府花了钱，工程也建成了，但是在建设过程中，既和当地的党组织和村民组织没有关系，和当地老百姓也没有关系。就像修一个桥，这个桥投入了很多的资金，从天南海北来了一些大的工程公司，桥建成了，当地的交通改善了，但整个项目建设过程中，当地老百姓都是旁观者。希望在乡村振兴建设过程中，老百姓能够直接参与，能够在建设过程中得到应有的报酬。

城乡融合的枢纽在城镇

《中国投资》：调研过程中您也提到，如果四川的这个模式可持续地良性发展的话，乡镇本身也会得到发展。说到发展，您一直强调城乡融合，这方面您具体给我们分析一下。

肖金成：城乡融合是乡村振兴的一个核心环节。因为乡村振兴一个重要举措是以城带乡。原来还提出以工促农，以工促农是因为过去靠乡镇企业，乡镇企业确实起到了很大的作用。但是以城带乡没有很明显的突破，问题在于大家对城的理解不一致，不一致在于城镇是城，县城是城，中心城市也是城，这三个都是城，乡在这里特指农村。

首先，这三种城市界定，最基础的城是城镇，城镇实际上是农村的中心，整个农村地区的中心是城镇，因为一个城镇周围都是农村，农民都要到镇里去，比如说消费、贸易、销售农产品，所以城镇是农村地区的中心，这个定位是没有错的。

第二农产品加工也基本上在城镇。村民在自己家里加工也可以，但要达到一定规模，就需要在城镇，农产品加工业是城镇的主要产业。其他的工厂都是零星的，工业企业在这里发展是偶然的，但是必然的就是农产品加工。周围的农村生产农产品，农产品加工在城镇。参加加工工作的人可以住在农村自己家，不需要租房子，回到家还可以搞一些养殖，还可以耕种自己承包的土地。同时城镇作为农产品加工业基地，使城镇更加繁荣。

第三，进入第三个阶段，就是很多农民为了改善自己的居住条件，可能搬到城镇居住。未来的农民不一定住在农村，因为交通条件改善了，他完全可以住在城镇，去耕作农田。住在城镇有什么好处呢？一是有完善的公共服务，比如说子女教育，比如说医疗，比如说文化娱乐，还有就是相互交流。从安全上讲也比农村好，因为农村的人越来越少。未来，城镇就会有很多农民来居住。

第一阶段就是从事农业住在农村。第二阶段是住在农村，到城镇打工。为了降低成本，不用租房子，骑个电动车上下班，甚至中午都回家吃饭。第三阶段是住在城镇，到农村去劳动。既享受城市的公共服务、基础设施、文化娱乐，又可以从事农业生产，只有在城镇能够实现。如果住在县城，跑几十公里去地里干活。如果住在中心城市，除了可以到郊区从事农业生产，更远的地方就去不了。

城镇如果要实现村民这些要求，那么在体制上应该有大的突破。第一，城镇的基础设施要更加完善；第二，城镇土地是集体建设用地，能不能建设商品房让农民来买？能否不搞“招拍挂”，否则把土地价格搞得很高，房价跟大城市一样高，农民怎么买得起啊。应允许在集体建设用地上盖房子，出售给周边村庄的农民。

实现城乡融合就应该建立以乡镇为单元的组织体系。不要把一个村一个村的界限搞得很清楚，都是乡镇的居民，住在城镇从事二三产业，他就变成城镇居民了，宅基地所有权归集体，土地和房产的使用权归居住者。从长远来看，城乡土地产权制度应该统一。

城市土地制度，所有权归国家，使用权归使用者，归企业和个人。农民可以到城里买房子。城镇是不是也可以呢？城镇土地是集体所有权，不是国有的，在集体的土地上建了房子，能不能出售？能不能出售给农民和城市居民，需要制度突破。

未来就是要把乡镇变成一个统一体，一个区域单元，这个区域单元，城镇是周边农民有权利居住的地方。未来城乡实现融合，首先是在城镇实现融合。

制度创新

《中国投资》：这就需要制度政策的创新。

肖金成：比如说对城镇的改造，能不能用以工代赈资金？城镇更新改造，当地农民能否从事这个工作，城镇的道路等基础设施建设、城镇绿化，能否通过以工代赈来完成？

实际上以工代赈的模式可以推广到其他领域，将来的建设很多在城镇，城镇道路，城镇绿化，城镇景观改造，让谁来干呢？让当地农民来干更合适。

《中国投资》：如果朝这方向发展，以工代赈投入也要加大？

这肖金成：以工代赈投入应该加大，但客观上讲毕竟是救济金。其实，其他的农业农村发展资金可以用以工代赈这样的模式。就是尽可能多地让当地农民来参与建设。当地农民通过务工得到了收入，另外提高了组织化程度，党委和党支部发挥了作用。四川的以工代赈模式创新对全国都有借鉴意义。

未来要把这个模式推广到不仅是以工代赈项目，其他项目包括城镇建设都可以，都可以采用这种模式。集体建设用地可以搞建设，可以开发房地产，可以出售给本镇的居民，也就是当地的农民可以到镇里买房子。

《中国投资》：这样来说，以工代赈和城乡融合可以有机联系？

肖金成：关于城乡融合，我设想，县城就是城市，是城市体系的一部分。县城实际上已经是地地道道的城市，第一，土地是房地产商通过招拍挂，变成国有用地，建设房地产居住小区，然后出售给县城居民或其他城市居民，当然农民也可以买。这和城市有什么区别呢？就是一个小城市，甚至是中等城市。

但是，一个县的范围1000平方公里到2000平方公里。一个县只有一个县城，农民到县城居住，到县城消费，客观上半径比较大。相应的县城离中心城市不远，和中心城市形成了一个产业体系，所以县城不是城乡融合，而是城市融合。我国将来应该有2000座城市，600多座城市加上县城，都是中国的城市。广义来看，城镇也是城市，2000座城市加20000个城镇，外加50万个村庄，都是14亿中国人居住的地方。

城乡融合从宏观上来讲，就是城市资本能够进入农村，农民的子弟可以到城市和城镇接受教育，也可以到城市接受医疗服务。城市的交通要通往农村，才是城乡融合。

以工代赈我认为资金规模要扩大，因为每个乡镇都有一些需要扶持的有劳动能力的人，他们的收入比较低的，与其让他吃低保，不如转为以工代赈资金。每一个乡镇都应该给他们找活干，而不是让他自己找活干。这就需要每一个乡镇政府都要有一笔钱，就是以工代赈资金。因为事肯定是有的，你不可能一个乡镇一年什么事没有，比如道路修缮，现在是有修建的钱，没有维护的钱。将来应形成一种制度，相当于对这个乡镇的规范化的转移支付，就是增加乡镇的以工代赈资金。

《中国投资》：按照您的思路，在乡镇上实现城乡融合，就是未来农业的现代化和包括农民的生活的现代化，都是在这样的单元上来改善和实现。这次在四川调研，看到他们通过以工代赈，在乡镇和村这一级，就像是给农村的最末端疏通经络一样？

肖金成：可以叫舒筋活血，这是中医的概念。在乡镇和村庄、农户形成一个融合无间的网络体系，必须增强组织力。

原来说得不好听，农村是一盘散沙，虽然居住在一起，但没有任何经济上的联系，村与村没关系，户与户没关系，因为劳动不在一起，没有共同的利益，也没有分配关系，没有责任关系，给的救济金争来争去，形成了很大的矛盾。