政府投资项目事中事后监管指标体系研究

当前，我国正处于经济转型和结构调整的关键时期，政府投资作为推动经济增长、优化资源配置、促进社会公平和提升公共服务水平的关键手段，其监管的有效性直接关系到国家战略目标实现和经济社会高质量发展。为进一步加强政府投资项目事中事后监管，有必要设计相应的监管指标体系来衡量和判断政府投资活动是否按照决策时的预期正常进行，投资活动产生的效果、效益和影响是否与预期相符。

事中事后监管指标设计的基本要求

构建政府投资项目的事中事后监管指标体系，关键在于确保评价的连贯性、客观性和适应性，以及满足动态分析的需求。这就要求指标设置必须在不同阶段保持一致，以便于比较和评估，且指标应真实反映项目的实际执行情况，确保评价结果的客观性和准确性。此外，指标体系还应灵活适应项目在不同发展阶段的特点，以实现精准监管。

从国际经验看，参照欧盟委员会的《Project Cycle Management（Version 2.0）》，项目评价应系统地评估项目的设计、执行和成果，确保评价过程遵循客观公正、系统分析、效益评价、方法规范、指标统一和尺度合理等原则。项目评价的核心标准涵盖关联性、效益性、有效性、影响性和可持续性五大维度。其中，关联性测度项目目标的实现程度，效益性关注成本与产出的效率，有效性衡量项目对目标实现的贡献，影响性评价项目对环境和目标群体的广泛影响，可持续性则关注项目的长期影响。类似的，亚洲开发银行（Asian Development Bank，以下简称ADB）在进行援助项目评估时，将评价体系划分为五个关键维度：相关性、效率、效果、可持续性与影响，每个维度均占评价总权重的20%。相关性评估项目与ADB政策的契合度及其对实现政策目标的贡献，效率考量项目是否按计划执行、预算控制、产出实现及经济回报，效果关注项目目标的达成情况及受益群体的实际收益，可持续性关注项目长期运行的可行性、维护、政策支持和财务偿还能力，影响衡量项目对外部环境的正面效应及其对政策目标实现的贡献。这些要求共同确保了项目评估的全面性和深度，有助于指导ADB决策，优化资源配置，提升项目的整体效益。

从国内经验看，现有项目评价指标体系基本实现了对项目生命周期的全覆盖，主要分为自我评价和项目综合评定两部分。其中，各地在进行政府投资项目自我评价时，普遍遵循《中央政府投资项目后评价报告编制大纲》，该大纲从审批管理、项目实施、功能技术、资金管理、经济效益和公共效益六个方面设定评价指标。项目审批侧重合规性和科学性，项目管理关注制度执行和规范性，项目实施评价任务完成量、进度和质量，功能技术评估实用性和达标程度，资金管理考察筹措能力规范性、使用效率，经济效益分析投入产出比、直接和持续效益以及对经济发展的拉动作用，公共效益评价社会效益、生态影响、扶贫就业和城乡协调发展等。同时，各地方根据实际情况对指标权重有所调整，如厦门市对持续经济效益的赋权低于北京市。综合评价则主要通过成功度评价表进行，该评价表包含项目指标、重要性和评定等级，覆盖项目全生命周期，其评价指标体系与自我评价体系相似，涉及宏观目标、决策程序、市场定位等多个维度；评价过程首先确定各指标的重要性并赋予权重，然后根据实际完成情况评分，最后计算加权平均总分，评分结果分为优秀、成功、基本成功、部分成功和不成功（失败）等。

完善事中事后监管指标体系的基本思路   

结合国际与国内经验，完善事中事后监管指标体系的基本思路如下：一是明确阶段时点：现有的评价指标体系基本涵盖了项目的全生命周期，因此在构建指标体系的过程中，需要着眼于事中事后这一阶段，即项目准备、项目实施以及项目运营阶段，并基于这三个阶段的特点筛选适合构建事中事后监管体系的基本指标。二是明确可比性：此处重点强调指标的动态可比性，即在事中事后监管中，不同时点同一指标将发生持续变化，且这一变化可以有效反应出项目特定方面的具体情况，进而实现对项目的动态跟踪和监测。三是明确客观性：客观性在于指标应当是基于项目实际情况可量化和说明的，不以评价主体主观意识变化而转移。四是明确灵活性：灵活性更多在于不同阶段指标选择的灵活性，由于不同项目、同一项目的不同阶段必然存在差异，因此在构建基本指标体系的过程中，也应尽可能多地将相关指标纳入指标体系，体现指标体系的灵活性，进一步加强指标体系的自适应性。此外，基于前文分析，在设置全生命周期指标体系的基础上，可根据项目属于政府直接投资、资本金注入、投资补助或是贷款贴息，对指标体系分类优化和精确简化。

按照前述要求，可在指标体系构建过程中引入逻辑框架法。简单来说，逻辑框架法是一种概念化论述项目的方法，即用逻辑框架图分析一个复杂项目的内涵和各种逻辑关系，核心是项目各种要素之间的因果关系。基本的逻辑框架法矩阵从下到上，分为投入、产出、具体目标和宏观目标四个层次。引入逻辑框架法，可以较好满足基本思路中对指标体系可比性（特别是动态可比性）、客观性及灵活性要求。通过将逻辑框架法与项目生命周期相结合，可以构建出实施项目评价的基本框架，其包含了逻辑关系（包含投入与措施、产出与结果、直接目的、宏观目标四个方面）与项目周期（包含前期阶段、准备阶段、实施阶段、运营阶段这四个阶段）两个维度。

事中事后监管指标体系的构建   

基于前文思路，政府投资项目事中事后监管指标体系可基本分为两部分，一是项目相关的基本信息指标，如表1所示，包含项目代码、项目名称、项目建设地点、项目行业等项目关键信息。需要说明的是，在项目基本信息中需囊括了项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算等关键前置要件，以更好服务于事中事后监管工作的推进与实施。

表2进一步聚焦项目准备、项目实施以及项目运营三个阶段，并参照逻辑框架法，将投入与措施、产出与结果两个维度纳入框架。整体上看，表2具备具有双重“动态性”：一是包含了三个项目阶段；二是对每项指标而言，不仅需要填报本期情况，还需要动态对比上期情况，并说明发生变化的内外部原因。具体来看，在项目准备阶段，投入与措施维度包含的指标包括初设概算审批情况、选址及总图、土地房屋征收、技术或工艺路线等指标；产出与结果维度指标与之相对应，包含实际确定总投资、确定资金来源、土地出让合同签订、用地规划许可等指标。在项目实施阶段，投入与措施维度主要包含实际融资结构、下达投资、累计完成投资、实际工程技术或工艺路线等指标；产出与结果维度则主要包含投资使用构成、资金到位、支付凭证、项目实施阶段收入等指标。在项目运营阶段，投入与措施维度主要包含机构、管理团队评价、项目运营管理制度与程序、项目运营监督、后评估等指标；与此对应，产出与结果维度主要包含企业级指标、运营期相关财务指标、财政指标、项目微观层面目标实现情况等指标。

有关要点说明   

为了强化事中事后监管的时效性，应当按照国家重大项目库的有关规定，定期对不同项目开展调度并实施评价，同时根据评价结果实施针对性整改，推动项目实施。实际工作中，若需进一步对项目进展情况进行综合打分或评级，对指标的赋值可以参照如下思路：一是要关注指标与对应项目、所处项目周期阶段之间的相关性和重要程度。对于相关性高、重要程度高的指标，应当赋予更高的权重与分值，反之则反。二是要进一步加强指标的可测度性、可量化性，适当减少不可测度的、无法量化指标的数量、赋分与权重。例如，在对环保领域项目实施事中事后监管时，一方面可以提高项目实施阶段相关指标的整体权重，另一方面可以提高表2中“相关领域情况（规划、安全、消防、环保、节能等相关指标实现情况等）”指标的赋分。

从分类监管视角来看，对于直接投资、政府资本金注入的项目，建议可参照表2对项目进行全面调度；对于核准与备案项目，按照《企业投资项目事中事后监管办法》的“简易、可操作的原则”，一是在表2设计的指标体系基础上对指标体系进行一定简化，重点监督相对关键的建设地点、建设规模、建设内容等指标；二是降低监管调度频率，例如从每月调度降低至每季度调度。此外，由于开展事中事后监管的主要目的在于更好推进项目实施，因此基于指标体系的评价结果也应当作为反馈纠错机制实施的关键基础。具体操作上，可以构建由发展改革部门牵头的项目推进工作协调机制或相关工作小组，在定期调度结束后，根据项目推进的实际情况（特别是最终评价等级/评分较低的项目），形成问题台账，并根据部门职能分工，通过工作机制分别部署推动相关问题化解，加快项目实施。