高质量发展背景下政府投资事中事后监管方式方法

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，提高政府投资效益是高质量发展的必然要求，而高质量的政府投资依赖高水平的事中事后监管。基于项目周期理论，政府投资事中事后监管是一个连续动态的过程，创新监管方式方法，构建动态反馈纠错的监管考核体系，实现“纵向到底、横向到边”的线上监管，不断完善以信用为基础的新型监管机制，对政府投资实行全程、动态、持续的监管，实现扩大有效益的投资，确保投资形成高质量供给。

政府投资事中事后监管的方法论基础

逻辑框架法、对比分析法，以及项目成功度评价法、层次分析法、模糊综合评价法、调查法等是事中事后监管工作的方法论与底层逻辑，贯穿于政府投资事中事后监管的全过程。在对建设项目开展具体监管工作时，通常根据项目事中事后监管的目的要求，选择一种或者多种方法同时运用。

（一）逻辑框架法
逻辑框架法是一种计划和评价的基本方法，在国内外的事中事后监管实践中运用广泛，目前亚洲开发银行、世界银行、欧盟等近三分之二的国际组织将其应用在绩效考核和后评价等事中事后监管工作中。在项目的前期立项、可行性论证、工程管理、后评价等各个环节中，都能够通过逻辑框架法，对项目的关键问题或重要因素进行全面、系统性的梳理、分析与论证。逻辑框架法可以实现将若干相关因素进行动态分析，从而实现对项目进行过程性评价（见表1）。

（二）对比分析法
对比分析法是进行项目事中事后监管的一般原则与方法论，可分为横向对比法、有无对比法和前后对比法等。横向对比是将属于同类型项目之间的各项指标进行比对，找出项目实施过程中具体的优缺点，从而直观地得到项目的真实水平。有无对比法是将项目全生命周期内的相关指标的预测值与实际值进行对比，从而分析该项目的影响和作用。前后对比法是将项目实施情况与项目建设前的可行性研究报告中确定的目标、运营的实际效果进行相比，找到差异，对差异形成原因进行分析，并提出相应的解决对策。项目事中事后监管在采用对比法时，数据的可比性至关重要，并且需要与其他项目也进行对比，诸如同规模对比、同行业对比、同地区对比等。

（三）其他方法
此外，政府投资项目事中事后监管工作，还涉及到成功度评价法，即专家组专家按照立项阶段与计划目标，通过分析预估情况与实际项目达成的效果之间的差异，对项目的实施情况进行评估。层次分析法（AHP），是在逻辑框架的基础上，将复杂的决策问题按一定的层次划分为不同的层级，通过建立层次结构模型及判断矩阵，结合各因素权重的计算，最终实现定量化与系统性的评估。模糊综合评价方法，是通过确定模糊综合评价的各项要素，建立模糊综合评价框架，确定评价指标权重，分析各指标的实施情况并形成项目的综合评分，最后量化评价结果，使事中事后监管工作从定性评价模式走向定量评价模式。此外，调查法贯穿于政府投资项目事中事后监管工作的始终，包括资料调查、现场调查、座谈调查、走访调查、问卷调查等。

事中事后监管工作取得的成效   

《政府投资条例》第二十七条规定：“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。”全国各省市出台政策普遍要求，应以“线上”“线下”等监督方式加强对政府投资项目实施情况的监督检查。当前，我国政府投资事中事后具体监管工作，在方式方法层面，主要取得三方面的成效。

（一）常态化开展线上监测
各级政府依托国家重大建设项目库等平台开展信息化监管，同时，将政府投资项目纳入本级投资项目监管信息系统，开展全过程、常态化监测。以北京市为例，其已经基本实现项目监测的全覆盖，自2016年开始的项目都已纳入数据库，并对直接投资项目、补助类项目等政府投资的不同类型的项目，管理的范围有所不同。监管系统实行按月填报制，包括项目审批、招投标、建设进度、资金使用、工程验收、竣工决算及运行使用、建设成效等内容。项目单位通过在线平台如实报送相关信息，发展改革部门及主管单位进行信息审核。

（二）多措并举进行线下监督
线下监督是事中事后监督管理工作开展的重要方式。监管主体可根据项目具体工作，定期或不定期对项目建设实施情况进行现场检查，并通过报表、简报等形式对项目实施情况进行跟踪监督。诸如，北京市发展改革委的各业务处室，按照各自的分工与权限，强化审批责任约束，通过跟踪检查、关键节点现场检查等方式实施项目日常监管。各地方政府项目线下监督形式多样，诸如，被监督单位进行汇报说明，监管主体以查阅资料、记录、复印、照相、录音、录像等形式收集证据并进行现场检查。线下监督可以由监管主体开展，也可以根据需要委托第三方机构开展。

（三）综合运用其他各类监管方式
为进一步提高监管有效性，各地积极响应党中央号召，不断创新监管方式，地方监管政策中涌现出信用监管、“双随机、一公开”监管、重点领域监管、包容审慎监管等新型监管方式。一是执行抽查事项清单制度，运用信用风险分类结果，依照风险的不同类别，实施差异化监管等。二是建立重点监管清单，落实行政执法与刑事司法衔接制度，建立监管信息共享和追溯机制。三是建立试错机制，给予经营主体适当包容期，对新技术新产业新业态量身定制监管制度，建立预警机制等。四是建立社会监督机制，鼓励公众和媒体对政府投资项目进行监督，推动政府投资信息公开。

当前事中事后监管方式方法中存在的问题   

（一）监管考核指标体系有待完善
目前的绩效评价工作为全口径的绩效评价，时间上每年开展一次，考核对象为对上一年安排资金的项目。在当前的绩效考核指标设置中，一是关于事后指标相对较少，指标主要到决算阶段以前，决算往后的延伸较少。二是指标主要为定量指标，对项目效果、效益类定性指标较少。三是绩效评价体系是对主管单位管理水平的评价，而非针对单个具体项目，对于项目的功能、作用、是否服务社会等政府投资项目的绩效问题并未涉及。四是现在为普适性指标，相对固定，没有分类，更缺乏特殊指标。五是当前的绩效考核体系未能实现绩效评价、后评价等多评合一。

（二）在线监管平台有待提质扩面
当前政府投资在线监管平台质效有待提升，主要存在四方面问题。一是监管时段较为局限。目前在线监管平台仅是事中监管，事中事后监管工作呈断裂式分布。二是信息尚未实现“横向到边”。监管信息与各部门还没有实现互联互通，诸如项目单位月报数据未能与国土资源、建委规委等部门遥感遥测数据信息相结合，无法对在建项目的相关情况实现动态抓取。三是大数据监管的相关探索存在落地难问题。现有监管系统主要功能是收集数据，与日常管理结合十分有限。

（三）事中事后监管缺乏工作支撑
国家高度重视信用体系建设，在近两年文件中多次提及信用体系建设，要求以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，加强事前事中事后全链条监管。但也应该看到，当前我国投资项目管理工作还未建立起以信用为基础的新型监管机制，更未能将信用风险分类结果等在事中事后监管工作中予以有效运用，与《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》的各项要求还有较大差距。

政策建议   

（一）建立动态反馈纠错的监管考核体系
积极运用逻辑框架分析方法和前后对比分析方法，参考国内外有益经验，建立动态的事中事后监管考核指标体系。一是指标设置应当能够反映项目自身变化、相关投资管理制度的合理性。二是指标设置应当满足监管指标动态更新和前后对比的要求。避免监管过程中发现的问题事后反馈于事无补的现象。三是指标设置应当在注重问题反馈的同时更加注重问题的整改，突出监管的纠错功能。事中事后监管政策中，应当明确问题反馈后问题整改的具体要求，包括落实问题整改责任主体、问题整改时效、问题整改结果反馈、问题责任人责任追究等。

（二）实现“纵向到底、横向到边”的线上监管
依托投资项目在线审批监管平台，在现有事中事后监管信息采集的基础上，完善政府投资项目信息统一管理机制，实现区域内各部门的“纵向到底、横向到边”的信息互联互通。第一，信息数据的采集抓取应及时、动态、实时，信息平台功能设置能够支撑监管考核的各项指标。第二，建立政府投资项目信息共享机制，实现上下级政府之间、各部门之间的监管信息动态反馈。第三，实现监管要求落实情况的反馈，以反映问题整改的情况。在确保信息安全的情况下，依法公开政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息。

（三）建立以信用为基础的新型监管机制
创新监管方式，建立以信用为基础的新型监管机制。一是建立政府投资项目诚信管理制度，完善信用信息归集机制，将参与建设的项目单位及相关单位的履约执业情况依法纳入公共信用信息平台管理。二是形成守信激励、失信惩戒的约束机制，实施相关主体信用承诺制度，建立信用黑名单制度，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务，提升监管精准性和有效性。