政府投资事中事后监管研究：监管内容和重点

建立一个完善的政府投资事中事后监管体系，最重要的问题是明确该体系运转的宗旨是什么，即监管什么，脱离目标指导，监管体系会出现诸如监管不力、监管过度、系统混乱等种种问题。本文在前期监管对象、监管范围的基础上，继续研究政府投资事中事后监管的内容和重点。

相关理论依据和政策要求

政府管理的投资项目主要分为两类：非政府出资项目和政府出资项目。对于非政府出资项目，政府主要行使行政管理职能；对于政府出资项目，政府行使业主管理和行政管理双重职能，即作为项目业主对项目自身进行管理，同时作为行政管理部门对项目的外部影响进行管理。相应地，政府投资事中事后监管也包括项目内外两方面的内容。其中，内部监管是对项目自身的监管，目的是保障项目按照预先设计顺利实施，最终实现政府投资目的，监管的内容包括资金、进度、质量、安全等方面；外部监管是对项目可能造成的经济社会影响等方面的监管，目的是保证项目满足政府一系列宏观调控要求，主要内容包括项目是否符合国家规划、产业政策、土地管理、生态环境保护、资源能源节约以及社会风险控制等外部管理要求。

《政府投资条例》第十一条对政府投资内外两方面的监管要求作了明确规定。其中，规划和产业政策等是对政府投资的外部监管要求。项目建议书、可行性研究报告、初步设计是内部监管要求。更进一步，即使是项目建议书、可行性研究报告等政府投资内部审查文件，其内容也覆盖了内外两方面的管理要求。如，项目建议书除对项目建设的必要性、拟建地点等内部建设条件进行论证外，也对项目产生的经济效益和社会效益进行初步分析；可行性研究报告在深入分析资金等内部建设条件落实情况的基础上，重点对项目的技术经济可行性、经济社会效益、碳达峰碳中和等进行全面分析论证。

政府投资事中事后监管的内容   

（一）内部监管：资金管理要求及监管内容
政府投资具有非盈利性特征，投资目的在于弥补市场缺陷，实现公平与效率的最佳组合，因此，资金监管的目的在于促进政府投资资金高效利用。首先，政府投资资金有明确的使用方向，主要用在市场不能有效配置资源的公共领域。由于政府的特殊地位，其在筹措投资资金方面具有较强的能力，但是，对整个社会而言，政府投资需要保持在一个合理的水平并且要有可持续性，因此，政府投资受到一定的约束，这些约束条件包括：一是预算约束，即政府投资应与经济社会发展水平和财政收支状况相适应,直接的要求是编制政府投资三年滚动计划和年度投资计划；二是资金来源约束，即政府须按照管理要求筹集建设资金，不得违规举借债务投资；三是隐形债务管理约束，即政府投资不得形成或新增隐形债务。《政府投资条例》将政府投资资金的安排方式明确为直接投资、资金本注入、投资补助和贷款贴息四类，因此，资金安排方式是否合理也成为资金监管的重点。

项目进入准备阶段和实施阶段后，资金作为必需要素保障的作用开始发挥，对资金的管理也更加严格，目的在于确保资金使用进度与项目建设进度相一致，即不会因为资金拨付过快造成财政资金闲置浪费，也不会因为资金拨付较慢影响项目建设进度。这一时期一个重要的概念是投资概算，根据《政府投资条例》，投资概算是政府出资的主要依据。关于概算核定和调整的规定非常严格，如果概算超过投资估算的10%，项目单位需要重新报送可行性研究报告，调整概算需要按规定程序报初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。项目实施阶段关于资金管理的要求还包括：各类资金足额落实到位；投资计划按要求转发、分解、下达；财政资金及时、足额支付；防止政府投资资金被转移、侵占、挪用、骗取、闲置；项目竣工验收合格后及时办理竣工财务决算等。另外，对于政府投资项目还有一些特殊的管理要求，如，不得由施工企业垫资、不得拖欠施工企业工程款等。

综上管理要求，资金方面事中事后监管的主要内容包括：符合资金投向；资金安排方式合理；建设资金来源依法合规，不涉及新增政府隐形债务；各项资金落实到位；投资计划按要求转发、分解、下达；概预算执行及调整依法合规；政府资金及时、足额拨付；资金按工程进度支付；不存在施工单位垫资、拖欠工程款情况；竣工决算等。

（二）内部监管：进度管理要求及监管内容
进度管理是指对项目建设各阶段工作内容、时序的管理，其最终目的是确保建设项目按规定的时间完成或提前交付使用。

各项准备工作完成后,项目开工建设，按照现行管理要求，除国务院审批开工报告的项目和一些小型项目外，其他政府出资项目必须取得施工许可证方可开工建设。按照《招标投标法》及相关规定，使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目，或者勘察、设计及与重要设备、材料等的采购达到一定标准的项目必须进行招标。其他进度管理的要求还包括，按照规定执行建设工期，项目建成后按规定进行竣工验收。另外,2017年全国投资项目在线审批监管平台运行以来,还要求项目单位通过平台定期报送项目建设信息。

综上管理要求，进度方面事中事后监管的内容包括：各项开工手续完备、合规，按时开工；勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购依法招标；按照批准的地点、规模和内容建设实施，变更程序合规；严格执行建设工期；按时报送项目进度信息；按要求完工并开展竣工验收等。

（三）内部监管：质量控制管理及监管要求
工程质量是指工程产品满足规定要求的程度，即满足标准规范和工程合同所规定的要求，这些要求包括适用性、耐久性、可靠性、经济性、协调性。投资质量控制的最终目标是实现工程项目的上述预期目的，政府、建设单位、监理单位、勘察设计单位、施工单位都有明确的责任。其中，政府的责任是以法律法规为依据，通过工程报建审核、施工图设计文件审查、施工许可、材料和设备准用、工程质量监督、工程竣工验收等手段实现。

相应的，质量方面事中事后监管的具体内容包括：报批报建手续的完备性和合法性；对建设、勘察设计、监理、施工等单位的监管；建设材料及设施设备是否符合国家标准；竣工验收；项目法人的信用等。

（四）外部监管
政府投资的外部管理主要从维护社会公共利益的角度，对项目产生的“外部性”进行审查和把关。针对政府投资的外部管理要求主要体现在事前阶段的各类审批中。如对规划、产业政策、土地、环保、节能、资源综合利用、社会稳定风险评估等的审批。项目外部管理的内容还体现在项目进入运营阶段后，对相应产品或服务的价格、质量的管控。对应的，政府投资事中事后外部监管的内容包括：是否按照各类批复文件实施项目，以及项目建成后提供产品或服务的价格、质量以及对经济社会的影响。

政府投资事中事后监管的重点   

针对不同类型的政府出资项目，政府出资目的不同，其所要实现的经济社会目标也不同，事中事后监管重点亦不同。

政府直接投资项目是具有公益性的非经营性项目，主要包括政权基础设施、社会公益性项目以及没有直接经济收入的公共基础设施项目，如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、博物馆和图书馆等。这类项目缺乏“使用者付费”基础，由政府全额投资，目的是实现一定的社会发展目标。因此，对这类项目要实施全方位监管，即包含上述事中事后监管的所有内容。

政府资本金注入项目具有一定的经营性，政府根据出资比例行使股东权益。政府资本金注入项目主要包括两类；一是带有显著外部效益、具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准经营性项目，如高速公路、公有住房、环境保护等。二是以电力供给、铁路、污水处理等为代表的自然垄断行业项目。这些项目具有“使用者付费”基础，但由于存在超额需求，收费难以弥补全部成本，政府注入资本金的目的是通过提高项目财务生存能力吸引社会资本参与，因此，项目的功能目标是政府关注的重点。监管重点包括三方面：一是社会资本的选择；二是财政资金的使用情况；三是项目建成后的主要功能是否符合预期。

投资补助和贷款贴息项目使用政府性资金较少，项目自身财务生存能力较强，以企业投资为主。政府出资目的在于通过政府性资金的适量投入引导全社会投资，推动科技进步和高新技术产业发展，实现产业结构升级，政府追求的是宏观发展目标。由于这类项目的项目管理和政府性资金管理是分别进行的，即在项目符合各类管理要件基础上，仅对使用政府性资金的合理性和必要性进行审查，因此，这类项目事中事后监管的重点是政府性资金的使用情况，其他方面的要求按照《企业投资项目事中事后监管办法》执行。