政府投资事中事后监管体系的理论基础和总体架构

政府投资事中事后监管是投资体制改革核心任务之一“加强事中事后监管”的重要组成部分，亟待制定相关政策和制度。构建政府投资事中事后监管体系，需要考虑政府投资的特定属性、投资项目的发展变化规律、以及投资管理的基本要求。

政府投资事中事后监管的理论基础

（一）政府投资的特殊性需要实施有效监管
政府投资的特殊性，体现在多个方面。一是政府投资具有强烈的公共属性，二是政府投资管理采用的是多部门共同管理模式，三是政府投资社会效益突出，四是政府投资具有微观和宏观两个层面的功能作用。构建政府投资事中事后监管体系，应当对政府投资的特殊性予以充分把握。

1. 政府投资的公共属性
中国特色社会主义市场经济体制下，政府投资与非政府投资相比，具有强烈的公共属性。一是政府投资的范围主要集中于市场不能有效配置资源的行业或领域，以公益性、基础性项目为主，原则上不进行经营性项目的投资建设；二是政府投资的资金来源是单一的财政预算资金，而财政资金取之于民、用之于民，是全民所有的公共资金；三是政府投资的目的是满足公共需求，服务社会公众，事关公共利益；四是政府投资管理行使公共权力，而公共权力必须依法、合规、合理运用，不得滥用、乱用。在强烈的公共属性基础上，针对政府投资必须进行严格的管理，以确保政府投资活动合法合规、高效有序、效益良好。

2. 政府投资的多头管理
现行行政管理体制的基本设置是“条块结合”，既有自上而下的垂直管理体系，也有同级政府各个部门依法行使各自管理权限的横向管理体系。对政府投资的管理，涉及到多个行政管理部门，每个部门分别负责管理政府投资的一个或多个方面，构成了政府投资的多头管理。规划、投资、财政、建设、环境、土地、文物、旅游、工信等相关部门以及交通、水利、民航、农业农村等行业主管部门均有着相应的投资管理权限，对投资活动实施管理。按照国务院确定的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的基本原则，涉及投资管理的部门以及行业主管部门，均负有对政府投资进行监管的责任。因此，政府投资的多头管理，带来了政府投资事中事后监管的部门协同要求。

3. 政府投资的效益特征
根据政府的定位以及《政府投资条例》等政策法规的规定，政府投资主要用于公益性、基础性项目建设，其目的是为社会公众提供公共产品或服务。政府投资的特定定位，关系到广泛的社会公共利益，社会效益远远大于财务效益，间接效益大于直接效益。政府投资的效益特征，决定了政府投资的分析评价较难采用定量指标来进行判断，需要更多的定性指标，给事中事后监管指标体系的设置带来了一定的影响和特定要求。

4. 政府投资的功能作用
政府投资的功能和作用，除了通过政府投资项目的建设，为全社会提供必需的公共产品和公共服务外，履行政府的公共服务职能，还有通过政府投资的手段，引导非政府投资向政府规划发展的方向和领域投资，撬动社会资本发挥积极作用。由此，形成了多种政府投资方式，即直接投资、资本金注入、投资补助和贴息等四种方式，与之对应，产生了政府投资下的多种项目类别，即政府直接投资项目、政府资本金注入项目、政府投资补助项目（对下级政府和企业）和政府贴息项目（对企业）。现行投资管理体制下，针对不同类别的项目实施不同的管理方式（审批、核准和备案），管理的内容和重点也存在较大差异。因此，政府投资事中事后监管体系的设计必须与政府投资不同投入方式以及相应的项目管理方式相对应。与此同时，政府投资也是政府对经济社会发展进行宏观调控的重要手段，针对政府投资的事中事后监管不能只停留在项目层面，还应当以项目为载体，分析规划、政策等宏观手段的运用和效果。

（二）政府投资需要实施全过程和全方位监管
政府投资，不管是以哪一种方式投入，最终都要落实到项目上，以项目为载体，实现政府投资的目标。因此，政府投资事中事后监管体系的构建，应当与投资项目发展变化的客观规律和基本特点相适应。

1. 项目周期规律决定了全过程监管的必要性
随着对项目周期客观规律的认识进一步加深，一个项目对另外一个项目的借鉴作用不再是唯一关注的重点，一个项目周期中不同阶段的前后作用和影响更加值得重视，尤其是项目寿命期较长的项目。项目周期内各个阶段的前后发展变化，直接决定了项目的效益、效果、功能和作用能否实现预期。从上个世纪九十年代开始，以亚洲开发银行、世界银行和欧盟委员会等国际机构为代表，将项目的监测与评价工作从狭义的项目投入运营后开展后评价发展到覆盖项目周期各个阶段的全过程评价，以促进项目的科学决策、良好准备、按时保质建成、顺利发挥功能和作用、取得预期效益和效果。

项目周期四个阶段前后之间存在紧密的因果逻辑关系，四个阶段相互间的逻辑关系不可打破，有前因必有后果，反之亦然。项目周期的客观规律决定了项目从头到尾是一个前后存在紧密因果逻辑关系的过程式活动：前一个阶段出现问题，必然导致后续阶段发生风险，而后一个阶段出现问题，必然是前一个阶段出现了纰漏。

项目周期各个阶段的工作任务相互之间紧密相连，一环扣一环形成完整的逻辑链条：项目前期阶段完成项目分析论证和决策；项目准备阶段完成项目建设前必要条件的准备；项目实施阶段完成项目建设；项目运营阶段项目投入使用。四个阶段依次进行，前一个阶段的工作成果构成下一个阶段的基础；四个阶段紧密联系，前一个阶段的工作质量决定下一个阶段的质量。当项目决策出现失误，则项目失败；当项目准备工作不充分，则项目建设受到直接影响；当项目建设进度、工程质量、资金使用和控制出现问题，则项目运营，项目功能和作用发挥受到影响。

项目周期变化的基本特点以及四个阶段前后之间紧密的因果逻辑关系，决定了对项目进行全过程管理的必要性，也决定了事中事后监管的必要性。通过事中事后监管，可以实现对项目周期各阶段动态变化的监测，做到及时发现问题、解决问题，确保项目顺利建成，正常发挥功能和作用，实现预期目标。

2. 内外结合的项目特点决定了全方位监管的必要性
投资项目存在内外结合的基本特点。首先，任何一个投资项目，都在特定的环境和条件下进行建设，项目建设所需投入要素涉及内外两个方面。一是资金、技术、人力资源、管理因素等投资者可自行决定的投入要素，二是投资者无法决定，需要由其他主体提供的投入要素，如土地、能源、资源、生态环境、社会环境等。其次，项目管理涉及到多元化的管理主体。一是投资者自身，负责项目内部管理，包括项目方案确定、内部投入要素的准备、项目的实施管理以及运营管理；二是相关行政管理部门，通过规划、产业政策、土地政策、环保政策、资源政策、能源政策、社会管理政策等多种手段对项目实施外部管理。第三，项目产生的效益、效果和影响，也涉及内外两个方面。一是项目的直接效益和效果，二是项目的间接效益和影响。对于政府投资项目而言，这种内外结合的特点更为突出。

针对投资项目内外结合的特点，现行投资项目管理实行的是内外结合的管理模式，基本要求是投资者负责项目内部决策和管理，政府相关部门实施外部性管理。与此对应，政府投资的事中事后监管必须覆盖项目内外两个方面，即全方位监管。

（三）政府投资事中事后监管相关概念
政府投资的事中事后监管，存在多种形式。现存监管手段中，重大项目稽察、项目审计、后评价、绩效评价等多种工作形式虽然在概念、实施时点、监管重点等各方面各有侧重，但从实质上，都是政府投资事中事后监管的具体体现。

1. 重大项目稽察
重大项目稽察的工作时点是项目实施阶段，重点关注国家重大建设项目建设阶段的各项工作，项目投资、工程质量、建设工期三个方面的控制是稽察重点。效果方面，重大项目稽察工作，对严格控制政府投资的合理使用、提高工程建设质量和确保项目按照预定工期如期建成起到了积极的作用。但是，就重大项目稽察的工作内容分析，稽察并没有实现对政府投资的全过程、全方位监管，而且稽察的对象以重大项目为主，也没有完全覆盖政府投资的全部范围。

2. 政府投资项目审计
根据国家审计署的规定，政府投资项目审计，是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况，进行的审计监督。政府投资项目审计的作用，是督促相关单位加强资金和项目管理，提高投资效益，推动国家宏观投资政策的贯彻落实，推进廉政建设，促进深化投资体制改革。

政府投资项目审计的对象主要以使用政府投资资金的项目为主。包括两类，一是全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府合法举借债务筹措的资金等财政资金的项目，二是未全部使用财政资金，但财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的项目。由此可见，政府投资项目审计覆盖的范围集中于政府直接投资项目和资本金注入项目两个类别。与政府投资的事中事后监管要求相比，项目审计覆盖的范围偏小。

项目审计的组织方式包括多种。一是贯穿项目建设始终的全过程跟踪审计。二是按项目建设进程划分的分阶段跟踪审计。三是每年审计一次或两次的年度跟踪审计。四是对项目建设重点事项或关键环节实施的跟踪审计。多种组织方式并存，实现了政府投资项目审计对项目的全过程覆盖。

根据上述情况，政府投资项目审计的覆盖面远远大于重大项目稽察，审计的重点不仅仅局限于项目本身，还扩大到项目投资产生的宏观效益，包括经济效益、社会效益和环境效益。在发现问题揭示问题方面，除了项目自身的问题外，还注重项目反映出的投资管理体制、机制和制度方面的问题。审计时点，也覆盖了项目全过程。但是，政府投资项目审计，属于国家审计机关依法实施针对政府投资的外部监管，是现行法律框架下的独立监管，与由政府行政管理部门实施的政府投资事中事后监管有明显的差别。

3. 政府投资项目后评价
政府投资项目后评价的对象，包括政府直接投资项目和资本金注入项目，未覆盖政府投资补助项目和贷款贴息项目。评价内容方面，包括对项目决策、准备、实施以及短期运营的全过程评价，以及项目技术、财务、经济、环境、节能、土地利用、社会等各个方面的全方位评价。

政府投资项目后评价最大的局限性，是在狭义的后评价理念支配下的事后评价工作机制。后评价工作的时点，是政府投资项目投入运营一段时间后，而不是从项目决策后就开展动态的监测与评价。这种狭义的理念，决定了后评价工作能够发挥的作用，仅仅局限于事后总结经验教训，对在项目建成前出现的问题于事无补。

从政府投资项目后评价的基本特点看，后评价的内容以及相应的评价指标体系覆盖项目内外两个方面，值得事中事后监管借鉴。

4. 政府投资事中事后监管
与重大项目稽察、政府投资项目审计和政府投资项目后评价相比，事中事后监管的概念、基本理念、监管对象、监管范围更进一步。

概念方面，政府投资事中事后监管是行政管理部门在完成政府投资行政许可后，对政府投资活动实施的全过程、全方位监管。政府投资事中事后监管从政府投资决策完成后开始，直至政府投资支持的各类项目寿命期结束，实现对政府投资的全过程覆盖。同时，政府投资事中事后监管不仅仅要对政府投资的具体项目进行监管，还要对项目产生的外部影响，以及透过项目反映出的规划、管理政策、管理制度、工作机制等方面进行监管，并通过实时的动态反馈，实现政府投资推进过程中相关问题的及时纠错。

政府投资事中事后监管坚持全过程、全方位、动态、持续监管的基本理念。事中事后监管从决策后开始，覆盖项目周期准备、实施和运营三个阶段，必要时也可对项目前期工作进行监管。监管的对象，包括政府投资四种投入方式支持的项目，即包括政府直接投资项目、政府资本金注入项目，也包括政府投资补助项目和贷款贴息项目；同时，监管的对象除了项目自身外，还包括涉及到投资管理的各个责任主体的行为及其效果。监管的内容，除了项目建设条件准备、建设实施、竣工验收、运行运营之外，还包括与项目相关的管理制度、管理政策、管理方法、管理方式，以及通过项目反映出的规划、产业政策、土地政策、环保政策、社会管理政策实施的效果和影响。与稽察、审计、后评价相比，事中事后监管的覆盖面更为广泛。

政府投资事中事后监管体系研究的基本思路和总体架构   

（一）基本思路
1. 在项目周期理论基础上构建政府投资事中事后监管体系
项目周期理论是投资项目全过程、全方位管理的理论基础。按照项目周期理论，投资项目的整个生命周期划分为四个阶段：前期阶段、准备阶段、实施阶段和运营阶段。其中，项目前期阶段的主要任务是完成项目决策，项目准备阶段完成项目建设前必要条件的准备，项目实施阶段完成项目的建设，项目运营阶段发挥项目的作用，形成投资效益。投资项目的事中事后监管覆盖项目周期后三个阶段，每一个阶段的监管工作重点根据项目的阶段性特征有所侧重，分别针对各个阶段项目活动的主要内容进行监管。其中，项目准备和项目建设两个阶段的监管目的是确保项目按照预期目标和决策要求及时建成，项目运营阶段监管的目的是确保项目能够充分发挥项目功能、能力、作用，服务社会和公众，形成投资效益。政府投资事中事后监管体系的建立，需要充分考虑政府投资活动在项目周期各个阶段的基本特征，合理确定监管对象、监管内容、监管方法和监管指标。

2. 在分类细化的基础上构建政府投资事中事后监管体系
按照《政府投资条例》的规定，政府投资的投入方式包括直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息四种。每一种投入方式对应的项目类型均有所不同，直接投资方式适用于公益性项目，资本金注入方式适用于兼顾公益性和经营性的项目，投资补助适用于下级政府投资的项目以及企业投资项目，贷款贴息方式适用于企业投资项目。四种投入方式对应的四种项目类型，如本级政府直接投资项目、政府资本金注入的项目、上级政府对下级政府的投资补助项目、政府对企业的投资补助项目和贷款贴息项目，投资项目的评价、管理、监管中有着不同的标准和要求。政府投资事中事后监管体系的建立，需要针对不同投入方式下的不同项目类型进行有针对性的分析，在对政府投资分类细化的基础上分别确定监管对象、监管内容、监管方法和监管指标。

3. 在整合行政管理资源和力量基础上构建政府投资事中事后监管体系
我国的投资管理涉及到多个行政管理部门，相关管理部门按照各自的职能定位分别管理投资活动的不同方面，即“分兵把守，各司其职”。按照国务院的要求，事中事后监管的基本原则是“谁审批、谁监管”、“谁主管，谁监管”。在政府投资事中事后监管中，必然涉及到投资管理相关行政管理部门各自的职责定位和监管分工。在项目不同阶段，或者说，在“审批”和“主管”两个方面，各个相关行政管理部门的管理职责和管理权限各不相同。一些行政管理部门的监管职责建立在“审批”基础上，而另外一些部门的监管职责建立在“主管”基础上。因此，应当在合理整合行政管理资源和力量基础上，按照行政管理效率最优的原则设计政府投资事中事后监管体系。

4. 在对标政府投资前期管理要求基础上构建政府投资事中事后监管体系
按照国家发展改革委2023年3月颁布的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》的要求，在政府投资项目可行性研究报告中，必须对项目的建设规模、技术方案、设备方案、建设方案、建设管理模式、运营管理模式、财务方案、项目产生的影响、项目可能面临的风险等各方面进行系统分析论证，并在各方面均可行的条件下完成项目决策。这种项目前期阶段决策管理的要求以及最终形成的决策意见，是政府投资事中事后监管的基础之一。事中事后监管作为投资全过程管理的重要组成部分，必然要与项目前期管理的要求相对应，事中事后监管的对象、范围、内容和重点，乃至事中事后监管体系，均建立在与项目前期管理要求“可比”的基础上。

5. 在前后对比、动态监测基础上构建政府投资事中事后监管体系
投资项目从策划开始，到决策、准备、建设，再到建成后投入运营，直至项目寿命结束，是一个连续动态变化的过程。在这个连续动态变化的过程中，每一个时点上，项目的状况都是不同的。要实现项目预期目标，需要通过设置相应的评价指标，对项目进行全过程的动态监测、评价和管理。在项目的不同时点上，通过项目状况的前后对比，可以对项目的发展变化进行及时的分析和判断，同时，根据同一个时点上项目面临的未来环境和条件，可以对项目的变化趋势进行预测。连续多个时点的分析、判断，最终形成对项目的全过程、动态监测。事中事后监管作为全过程监管的重要组成部分，同样需要对监管对象进行全过程的动态监测、评价，并根据对比分析和预测分析的结论及时进行问题的反馈和纠错。

（二）政府投资事中事后监管的总体框架
1. 明确政府投资事中事后监管对象、监管范围
针对政府投资不同方式下不同的项目类型，系统研究政府投资事中事后监管的对象、范围、内容和重点。监管对象，按项目和资金两类进行划分，即政府直接投资项目和政府资本金注入项目为一类，投资补助和贷款贴息资金项目为一类，实施分类监管。监管范围，无论是哪一类项目，均覆盖项目前期阶段之后的准备、实施和运营阶段，实施全过程动态监管。

2. 明确政府投资事中事后监管内容、监管重点
根据投资管理体制确定的内外结合管理要求，系统研究政府投资事中事后监管的内容和重点。其中，监管内容覆盖政府投资的不同类型项目的内外两个方面，即既要监管项目的内部投入产出过程，也要监管项目对外部产生的影响以及外部因素与项目的活动关系。监管重点，将根据政府投资不同方式下不同类型项目的特点、项目周期不同阶段项目的不同特征来确定。原则上，项目竣工验收前，监管重点以确保项目高质量建成为核心，项目投入运营后，监管重点以项目功能、作用和效益最大化为核心。

3. 明确政府投资事中事后监管主体分工和协同
在多元化管理模式下，多个行政管理部门参与对投资活动的管理，“分兵把守、各司其职”是多部门共同管理投资的基本分工原则。与此对应，各个与投资管理相关的行政管理部门同样是政府投资事中事后监管的责任主体。在条块分割的行政管理体制下，各个相关管理部门在投资管理中的分工各有侧重，政府投资事中事后监管的责任主体划分必然涉及到各个监管主体的分工和协同。同时，政府投资“事中”与“事后”，或者项目“建设”与“运营”两个不同阶段的监管要求也有差异，对应的是各个行政管理部门监管责任的不同。针对这两个方面的特征，有必要对政府投资事中事后监管主体的分工和协同进行研究。

4. 建立政府投资事中事后监管方法
基于项目周期理论，政府投资事中事后监管是一个连续动态的过程，同时，事中事后监管又必须覆盖政府投资项目的内外两个方面。构建兼顾政府投资全过程和全方位的事中事后监管方法，对政府投资实行全程、动态、持续的监管，是重要的手段。这方面，应借鉴项目周期管理、项目绩效管理、财政绩效管理、逻辑框架分析等方面的理论方法和成功经验来完成。

5. 建立政府投资事中事后监管的指标体系
政府投资事中事后监管，必须有相应的监管指标体系来衡量和判断政府投资活动是否按照决策时的预期正常进行，投资活动产生的效果、效益和影响是否与预期相符。监管指标的设置，一是要前后保持一致，具备可比性；二是要符合政府投资活动的实际，具备客观性和真实性；三是要结合政府投资活动在不同阶段的特征，具备针对性和灵活性。同时，指标体系的设置，还应当满足事中事后监管动态分析的要求，即通过前后指标的对比，能够动态反映监管对象的前后变化及未来发展趋势。

6. 建立政府投资事中事后监管的动态反馈机制和纠错机制
政府投资事中事后监管的最终目标，是通过一系列监管工作的进行，确保政府投资活动按照预期完成建设、投入使用，发挥政府投资的作用，提高政府投资效益。要充分发挥监管的作用，有必要对动态的事中事后监管反馈机制和纠错机制开展研究。借助固定资产投资项目在线审批监管平台以及政务信息平台的作用，通过建立互联互通的信息交流机制，可构建政府投资事中事后监管的动态反馈机制和纠错机制。