晋冀鲁豫交界区域合作与发展研究

晋冀鲁豫交界区域位于河北南部、河南北部、山西东南部、山东西部，包括邯郸、邢台、安阳、濮阳、长治、晋城、聊城、菏泽八市，土地面积8.02万平方公里。受行政分割影响，经济发展尤其是城市发展比较缓慢。该区域人口密集，是我国主体功能区规划中的重点开发地区，也是我国扩大内需、拓展区域发展新空间最具潜力的区域，在北方乃至全国区域发展格局中占有举足轻重的战略地位。

晋冀鲁豫交界区域的历史沿革

抗日战争和解放战争时期，晋冀鲁豫边区是中国共产党领导的敌后抗日根据地之一。1937年10月，八路军一二九师开始在太行和太岳山区建立抗日根据地，1938年4月，扩建为晋冀豫根据地。1941年1月，晋冀豫与鲁西根据地合并为晋冀鲁豫边区，包括山西东南部、河南北部、山东西部、河北南部及江苏部分地区，人口2500余万。1947年，刘邓大军从晋冀鲁豫边区千里跃进大别山，解放战争迎来了从战略防御到战略进攻的伟大转折。这是一片红色区域，革命战争年代，为中国革命做出了巨大贡献。新中国建立初期，成立平原省，1952年，平原省撤销，所辖区域分别划给河北、河南、山西和山东，成为晋冀鲁豫四省交界区域。

1985年9月27日, 晋冀鲁豫接壤地区的13个市，在平等自愿基础上正式成立了“中原地区经济技术协调会”，是我国成立较早的区域经济合作组织之一，包括山西省的长治市、晋城市，河北省的邢台市、邯郸市，山东省的菏泽市、聊城市、临清市，河南省的安阳市、济源市、焦作市、新乡市、鹤壁市、濮阳市，土地面积97843平方公里。

“中原地区经济技术协调会”于1995年更名为“中原经济区”。2008年，在山东省临清市召开的中原经济区第十九届市长联席会上，明确这一区域经济合作组织的名称为“中原经济区市长联席会”。2015年11月经各成员市协商确定，改用“中原经济协作区”名称。

中原经济协作区自成立至今，已经走过39年的历程。39年来，十三地市始终紧密联系，加强合作，推动区域经济不断向前发展，但合作机制并未建立，协调能力非常有限。

多年来，由于距离省会城市相对较远，晋冀鲁豫交界区域各市难以在区域竞争中获取相对优势，导致产业发展层次较低且同构性较强，经济发展水平不高。在各自为政、谋求自身发展的背景下，资源要素跨区域整合难度较大，生态环境治理与保护任务艰巨，行政壁垒与一体化发展障碍较多，区域合作缺乏制度保障与政策支持，迫切需要构筑起相互协调的发展机制。

考虑到河南省新乡市、焦作市、鹤壁市、济源市距离河南省会郑州很近，已跻身于郑州都市圈，山东聊城市已包括临清市，因此，晋冀鲁豫交界区域不再包括这五个市。

晋冀鲁豫交界区域的基本情况  

晋冀鲁豫交界区域的土地面积80233平方公里，2023年，户籍人口5154.6万人，常住人口4521.6万人，人口外流633万。GDP23601.9亿元，比苏州市还少1051.5亿元，比深圳市少11004.5亿元。人均GDP52198元，比全国平均水平低37202万元，仅相当于全国平均水平的58.39%。

邯郸市位于河北省南端，西依太行山脉，东接华北平原，是国家历史文化名城，有3100年建城史，以3000年没有改名而闻名于世。8000年前孕育了新石器早期的磁山文化；战国时期，作为赵国都城达158年；西汉时期，是全国五大都会之一。土地面积12066平方公里，2023年，常住人口917.31万，GDP4382.2亿元。境内有京广铁路、邯长铁路、邯济铁路、邯黄铁路和京广高铁；有六条高速公路、7条国道和17条省道。赵文化、女娲文化、北齐石窟文化、建安文化、广府太极文化、梦文化、磁州窑文化、成语典故文化、边区革命文化等，博大精深，丰富多彩。

邢台市地处河北省南部，太行山脉南段东麓，南与邯郸相连，东以卫运河为界与山东省相望，西依太行山和山西省毗邻，北及东北与石家庄市、衡水市接壤。有3500年建城史，邢台古城是华北历史上第一座城市。境内有七条高速公路交织成网，九条国道密布全境，有京广铁路、京九铁路、京广高铁、京九高铁(在建)四条铁路干线纵贯南北，邢黄铁路、邢和铁路横贯东西。土地面积1.2万平方公里，2023年，常住人口695.55万，GDP2586.1亿元。

长治市地处晋东南，东倚太行山，与河北、河南两省为邻，西屏太岳山与临汾市接壤，南部与晋城市毗邻，北部与晋中市交界。抗日战争时期，中国共产党以太行、太岳山为依托，建立了抗日根据地。土地面积13955平方公里，矿产资源较为丰富，主要有煤、铁、石灰岩等。境内有太焦铁路、邯长铁路、瓦日铁路、郑太高铁，有青兰、二广等多条高速公路，国道有3条。有太行山风光、红色革命根据地、古建筑和十多处国保单位，历史文化悠久，自然风光奇丽多姿。2023年，常住人口314.2万，GDP2806.2亿元，

安阳市位于河南省最北部，东接濮阳市，西邻长治市，南接鹤壁市、新乡市，北临邯郸市，商朝在此建都255年，是中国八大古都之一，甲骨文的故乡、周易的发源地、红旗渠精神的发祥地、国家历史文化名城。京广铁路、京广高铁、京珠高速和107国道贯穿南北。土地面积7413平方公里。2023年末，常住人口537.6万，GDP2486.1亿元。

濮阳市古称帝丘、澶州，位于河南省东北部，地处黄河下游，东、南部与山东省济宁市、菏泽市隔黄河相望，东北部与山东省聊城市毗邻，北部与河北省邯郸市相连，西部与安阳市接壤。境内有京九铁路、济郑高铁、大广高速、濮鹤高速、南林高速、濮范高速等。有戚城遗址、仓颉陵遗址和宋辽澶渊之盟遗址,有黄河文明和现代石油城市的辉煌历史。土地面积4271平方公里，2023年常住人口374.4万，GDP1850.6亿元。

聊城市位于山东省西部，是国家历史文化名城，先后创造了史前文化、运河文化、红色文化等，市区拥有全国最大的城市湖泊——东昌湖。东南隔黄河与济南市、泰安市相望，南部隔金堤河与河南省濮阳市为邻，西部隔漳卫河与河北省邯郸市、邢台市相接，北部与德州市接壤。境内有京九铁路与邯济铁路交汇，济郑高铁和在建的京九高铁从聊城通过，济聊馆高速横穿全境，还有高邢高速和德商高速通过。土地面积8628平方公里，2023年，常住人口585.93万，GDP2926.36亿元。

菏泽市位于山东省西南部，曾为商朝都城近百年，古称曹州，《禹贡》九泽之菏泽、雷泽、大野泽、孟渚泽皆在境内，是中国牡丹之都。东南与江苏省徐州市、安徽省宿州市接壤，南与河南省商丘市相连，东与济宁市相邻，西与河南省开封市、新乡市毗邻，北接河南省濮阳市。境内有京九铁路、新石铁路通过，北京到菏泽的高铁已通车。土地面积12239平方公里，2023年，常住人口863.55万，GDP4464.49亿元。

纵观上述八市，交通比较发达，区位也很优越，历史悠久，文化灿烂，资源丰富，良田沃土，人口众多，市场潜力巨大，但经济发展水平却差强人意。原因有很多，有一个重要原因就是位于各省的边缘，且行政分割比较严重。既位于京津冀城市群的边缘，也位于中原城市群、山东半岛城市群的边缘，距离山西省会太原也比较远，难以接受省会城市的辐射。各市的中心城区规模都比较小，难以辐射带动周边地区

八市在国家区域战略格局中日益边缘化。随着高铁、高速等快速交通网络的建设，要素资源从边缘地区向更具交通、政治、公共服务、人才优势的大都市集中的趋势更加明显。晋冀鲁豫交界区域的8个城市，分别位于各省的边缘。在以北京、郑州、青岛、济南为核心增长引擎的京津冀、中原城市群、山东半岛城市群等国家战略区域，由于距离中心的空间距离相对较远，一方面很难享受到大都市的辐射，另一方面在大都市强大的虹吸作用下，本地的生产要素资源进一步向周边的特大型、大型城市集中。除山西长治、晋城两市外，其余六市常住人口数量皆低于户籍人口总量。由于经济发展水平相对落后，城市吸纳产业与就业人口的能力有限，财政支撑公共服务的能力不足，导致整个区域城镇化水平相对较低。

与郑州、济南、太原、石家庄等省会城市相比，多年来8市二产比重下降幅度较小，部分城市二产比重反而迅速上升，说明8市的城市服务功能尚未得到大幅提升。从具体工业类别来看，多年来市域主导产业依然以传统产业为主，未发生较大改变。如以钢铁为主的黑色金属冶炼及压延加工业依然是邯郸、邢台、安阳、长治、晋城、聊城的支柱产业，铝金属加工业是聊城的重要产业。煤炭依然是长治、晋城、菏泽的支柱产业，化工、纺织、建材依然是濮阳、邢台、菏泽、聊城等市的支柱产业。装备制造业、高新技术产业、战略性新兴产业的比重尚需进一步提高。

推进晋冀鲁豫交界区域加强合作加快发展的基本思路   

长期以来，省际交界区域受行政壁垒阻碍、协调工作沟通不畅、邻近区域利益博弈等因素的影响，在生产要素跨区流动、基础设施互联互通、生态环境联防联治、跨区产业链协作等方面难以有效协调，经济社会发展整体水平不高，对外开放层次较低，围绕水权、污染、项目等方面的争夺难以消弭，严重制约了区域高质量发展。推进晋冀鲁豫交界区域的合作，有利于消除行政壁垒，促进行政区之间的产业与城市分工，在产业、交通、生态等领域加强合作。但必须打破既有行政区划束缚，整合国家、省、市合力，推动形成优势互补、互利共赢的高质量发展新格局。

（一）加强合作，互利共赢
晋冀鲁豫交界区域西部有太行山，东部是华北平原，有高速铁路，有高速公路，可谓得天独厚，但分属山西、山东、河南、河北四省，对外通畅，对内不便，城镇化水平不高，经济发展水平低，仍处于工业化中后期，对资源、劳动力要素和投资驱动依赖较重，产业升级与动能转换压力较大。8市均位于京津冀大气污染传输通道，节能减排、清洁生产压力较大，迫切需要建立区域生态环境联防联治体制，以提升区域整体大气环境质量，防治外部负效应产生。晋冀鲁豫8市行政区划犬牙交错，相互嵌入，导致区域之间的外部性联系相对较强。该区域既是我国华北地区的粮食主产区，又是我国北方重要的资源输出地，还同处黄河、卫河、漳河、洺河流域，其合作又涉及多元化横向生态补偿机制、粮食主产区与主销区之间利益补偿机制、资源输出地与输入地之间利益补偿机制等问题，需要从政府层面甚至中央层面来推进区域合作，探索建立多元化多类型合作机制。很多年前，曾有人提出恢复平原省的建议，但因牵涉面过大而无疾而终。事实上行政区划调整并不能解决区域发展问题，而通过区域合作，就可以取得比较明显的效果。通过建立合作机制，使各地区的经济发展相互支撑、相互促进，有利于实现整个区域范围内的资源配置最优化和效率最大化。

（二）规划先行，科学布局
晋冀鲁豫交界区域相互依托，联系紧密，但由于分属四省，各个市都有规划，而从没有做过跨省区的规划。上世纪八十年代虽然成立了中原经济协作区，也从没有编制过统一的规划。本世纪初，以河南省为主体编制了中原经济区规划，涵盖了交界区域大部分市县，但由于尺度太大，均是一带而过，事实上也没有起到明显的引领作用。规划既可以谓之合作规划，也可以谓之发展规划。2014年，国家发展改革委组织编制国务院批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，范围包括山西、陕西、河南交界区域三省四市，内容包括空间布局、交通设施建设合作、产业合作、生态环境保护合作以及合作机制等。2018年，国务院批复了汉江生态经济带和淮河生态经济带发展规划。编制规划的意义在于把交界区域作为一个整体，构建合理的交通体系、产业体系、城镇体系、生态环保体系，科学布局，共同遵循，协同发展。规划既可以由国家组织编制，也可以在省政府指导下八市联合编制，上报国务院审批。

（三）经济区与行政区适当分开，实现双轮驱动
经济区是根据经济联系紧密并相互依托的区域。尺度可大可小，大尺度如东部、西部，小尺度如几个相邻的乡镇、县区，均是根据经济发展的需要构建的。而行政区则是根据管理的需要设置的，如省市县乡，自上而下，层次很多，特征是一级管一级，边界很清楚。经济区很显然不同于行政区。各有各的功能，各有各的优势，各有各的局限性。因此，构建不同尺度的经济区，并使经济区与行政区适当分开，变单轮驱动为双轮驱动，便成为一种趋势，一种需要。各地在进行这方面的探索与尝试，并得到中央的支持和指导，如晋陕豫黄河金三角、万达开川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区、通州区与廊坊北三县协同发展示范区、长三角生态绿色一体化发展示范区等，均属于跨省市的经济区。晋冀鲁豫交界区域无疑是一个经济区，通过建立合作机制，共同编制规划，推动区域一体化发展。

（四）化边缘为中心，加快区域性中心城市的发展
区域中心城市顾名思义是有一定的规模，有一定范围的腹地，有较强的辐射带动能力的城市。晋冀鲁豫交界区域经济发展水平低、城镇化水平低、人口大量外流的重要原因是城市规模小，对经济要素的吸引力不大，产业发展的投资环境不好，因此，做大做强区域性中心城市，就成为加快该区域发展的重要途经。晋冀鲁豫交界区域的面积相当于一个省的面积，仅仅发展一个城市是远远不够的，也不能像各省的省会城市一样搞“一市独大”。每一个地级市的中心城区均应加快发展。要通过建立产业发展平台，改善营商环境，采取有力措施，集中发展、集群发展、集约发展，并与周边的县城、小城镇构建合理的城镇体系。当然，各个中心城市不可能同步发展，有些城市发展快一些，有些城市发展慢一些是十分正常的，各自有各自的腹地，中心城市之间并非零和博弈的关系，不存在此消彼长。发展得快的城市可作为区域发展的龙头，起到引领和“带头大哥”的作用。

推进晋冀鲁豫交界区域合作发展的建议   

推动区域对接京津冀、中原、山东半岛城市群等，争取国家重视并加大支持力度，进行政策引导，共同推进区域经济社会高质量发展。晋冀鲁豫交界区域八市地缘相近，文化积淀和民俗相容。晋文化、燕赵文化、中原文化、齐鲁文化相映成辉。晋冀鲁豫交界区域可依托历史文化和风景名胜古迹，以及现代文明和红色根据地，开展旅游文化合作，打造跨省市的特色旅游文化线路，利益共享。

（一）构建晋冀鲁豫交界区域的合作机制
为切实增强晋冀鲁豫交界区域利益协调、沟通，需要建立区域合作机制。一是市长联席会议制度，半年或一年召开一次会议，讨论决策一些重大问题，而非一般的联谊会。这是国内国际比较通行的，关键是管用和有效。二是要设立区域合作办公室，负责落实联席会议决定的事项。要明确办公室的功能，有权力、有责任、有经费、有考核。三是成立跨行政区的社会团体，如建立区域行业联合会，建立旅游、钢铁、装备制造、化工等产业联盟，提升区域市场一体化水平。各市各县都有各种各类行业协会和学会，主要功能是加强横向联系，通过这些社会机构的联合，就能建立横向合作渠道，延伸产业链条。四是推进劳动力职业技能标准的互认，支持跨行政区企业兼并重组，推进劳动力与资本跨区域流动。探索建立碳排放、水权、排污权等跨区域交易平台。

（二）联合编制晋冀鲁豫交界区域合作和发展规划
编制晋冀鲁豫交界区域合作和发展规划是加强合作、共同发展的一条重要途经，在规划中明确合作目标、战略定位、发展思路、空间布局、产业分工、交通互联、生态共建、公共服务共享等。编制规划要争取各省政府及各部门的支持并上报国务院批准，争取中央、各省政策、资金、人才的扶持力度，引导国际国内对该区域的投资，逐步扭转区域发展长期落后的局面。也可以争取国家发展和改革委员会组织晋冀鲁豫四省发改委参与编制晋冀鲁豫交界区域合作规划，站位更高，国家支持力度更大。

（三）设立合作发展基金，共同建设区域内基础设施、文化设施及环境保护项目
多年的区域合作实践证明，没有稳定的经费支持，合作难以持续进行下去，各市也难以积极参与。法国的巴黎经济共同体下属各市政府经中央政府批准，每年按财政预算的一定比例提取一定数额的资金，交给共同体建立合作基金，由联席会议作出安排，由合作办公室负责实施，主要用于跨行政区的项目支出。

合作基金与社会上公募或私募的各类投资基金不同，是以支出为目的的基金，各市按财政预算的比例上交，用于当年各项支出。也可以作为母基金，与各金融机构合作，通过PPT模式合作建设，建立规模更大的一体化发展基金，一是聚焦产业发展，重点推进晋冀鲁豫交界区域文化旅游资源开发、创新项目孵化、交通基础设施建设等方面，推进区域经济发展；二是聚焦生态联防联治、重大公共服务平台建设等，提升区域发展水平；三是聚焦农民工技能培训、农业基础设施与农业产业化开发等领域，促进乡村振兴。

（四）建立多层次区域合作机制，促进次区域合作
所谓次区域合作，是在区域合作框架内推进次一级相邻地区的合作。如晋冀鲁豫交界区域的合作以地级市为单元，但各县各乡镇的合作更直接，更必要，也更容易取得效果。如涉县、黎城、平顺、林州、磁县的合作，大名、魏县、内黄、南乐、莘县的合作，范县、台前、鄄城、郓城的合作等。