中国省际交界区域：制约因素、功能定位与支持政策

中国大陆有31个省（自治区、直辖市），省际交界区域分布范围很广、数量很多、类型多样。中国省级行政区陆路边界线共66条，分布有849个县级行政区，总面积接近中国国土面积的1/3（曾冰，2015）。按照交界省份的数量、地形特征、经济发展水平可以划分为多种类型（郭荣星，1995；安树伟，2004；梁双陆，1998）。由于省际交界区域的范围并没有明确界定，多数学者以省际边界线为参照，以距离、邻近县域和邻近地市的方式界定了省际交界区域的范围，结论受研究对象的影响很大。综合来看，以县域作为研究范围较为适度，但是数据获取存在较大困难；采用地理距离来确定范围则存在行政主体划分不够清晰的问题。因此，本文仍以地级行政单元作为省际交界区域的识别主体，并筛选了晋冀鲁豫、苏鲁豫皖、闽浙赣皖、陕甘川、滇桂黔、鄂豫皖、晋冀蒙、湘鄂渝黔作为典型区域来进行分析。一方面，以上区域均为三个及以上省份相邻的省际交界区域，其发展具有省际交界区域的典型特色。另一方面，以上区域涉及了多种经济特征和地理特征，且分布于中国四大板块的多个区域，兼顾全面性和研究的独立性。在此基础上，参照全国832个集中连片特殊困难县（市）名单以及相关区域发展与扶贫攻坚规划，将省际交界区域的具体范围进行了调整，以期在功能上给予省际交界区域更加合理的范围界定。最终确定的各省际交界区域范围如表1、图1所示。

中国省际交界区域的发展现状与问题

省际交界区域作为中国的一类特殊区域，经过几十年的发展，边缘性有所减弱、分割性有所缓解、功能性比较特殊、重要性持续上升，但面临着比较明显的发展滞后、市场分割和环境污染问题。

（一）边缘地位有所改善，但与省域中心城市仍存在较大差距
长期以来，由于行政区划分割、受不到足够重视等原因，省际交界区域在省域经济体系中往往处于末位，存在明显的“行政区边缘经济”现象。从其经济表现的变化来看，2010～2022年，代表性省际交界区域地区生产总值持续上升，由60170.02亿元上升至了171902.81亿元，名义GDP年均增速达到了9.14%，但其地区生产总值占所在20个省（自治区、直辖市）地区生产总值的比重由17.38%下降至了17.06%。从人均地区生产总值来看，代表性省际交界区域的人均地区生产总值由19796.61元上升至了59494.89元，与所在省人均地区生产总值的绝对差距仍在扩大，但相对差距由1.50∶1下降至了1.37∶1（代表性省际交界区域=1）（图2）。

（二）跨区域壁垒明显缓解，但省际协同格局仍未形成
随着中国统一大市场建设步伐的加快，省际交界区域的边界屏障效应已经出现较为明显的减弱趋势。以苏鲁豫皖和鄂豫皖为例，通过“一价定律”计算发现，苏鲁豫皖的屏障效应已由2010～2013年的1.14下降至了2018～2021年的1.03，鄂豫皖的屏障效应则由1.58下降至了1.07。各地区已经意识到产业互补合作的重要意义，恶性竞争、重复建设等现象逐渐减少，合作效应愈发凸显，取得了许多具有代表性的合作成果案例（表2）。但总体来看，省际交界区域的协同发展还处在起步阶段，资源要素的流动障碍和地区的无序开发仍较为突出，距离形成协同共进的省际交界区域发展新格局还有很长的路要走。

（三）人口流失现象严重，城镇化进程仍然比较滞后
随着省际交界区域依托都市圈与城市群更多探索跨地区产业合作新模式，省际交界区域的次中心发展速度明显加快，但人口聚集能力偏弱，但速度仍比较缓慢。从常住人口来看，2010～2023年，代表性省际交界区域的常住人口由29986.55万人下降至29959.29万人，占其所在省份人口比重由26.70%下降至25.00%。但从代表性省际交界区域的城市等级规模分布来看，省际交界区域的城镇体系还尚不完备，2022年城市等级规模基本以Ⅰ型小城市和中等城市为主，Ⅱ型大城市数量较少，没有Ⅰ型大城市及以上等级的城市（表3）。

（四）生态和农业功能比较重要，但污染避难所问题持续存在
省际交界区域通常既位于大江大河或高山大川阻隔地带，又是水资源、生物资源、矿产资源富集或农业发达的区域，面临着国土空间开发与保护的双重任务。根据测算表明，在中国公布的第一批国家重点生态功能区涉及的区县中，位于省际交界区域的有215个，占全国436个国家重点生态功能区涉及区县的49%；2021年代表性省际交界区域粮食产量达到17623.67万t，是其所在省份粮食总产量的35.32%。与此同时，省际交界区域往往采取资源开发型、数量赶超型和地域封闭型经济发展战略（冷志明，2005），环境污染和生态破坏现象严重。尤其是，随着省域中心城市环保压力增大，省际交界区域成为污染避难所，各行政区甚至在环境治理上出现“集体行动困难”（贾先文，李周，2019）。

省际交界区域发展的制约因素  

省际交界区域经济发展滞后受多方面复合因素的共同影响，是自然因素与人为因素相互叠加的结果。自然地理因素和边界效应的存在使得省际交界区域的发展既有“先天不足”，又有“后天扭曲”，而过高的交易成本和协调成本又使得省际交界区域之间难以形成发展合力，极大地限制了发展进程。整体来看，限制因素主要体现在以下四个方面。

（一）自然地理因素的限制
中国省际行政边界大多遵循“山川形便、犬牙交错”的划分原则，省际交界区域往往位于山地、高海拔地区和河流两岸，本身开发难度较大。一方面，复杂的地貌和较高的开发难度使得省际交界区域发展基础薄弱、产业发育受限、人口承载力较低，逐渐形成了一批“老、少、边、穷”区域。从历史上看，中国省际交界区域之所以与革命根据地重合度较高，也正是因为省际交界区域山高林密，便于游击屯兵，从而成为保存革命武装和积蓄革命力量的根据地。另一方面，从发展角度看，中国已经全面进入高质量发展阶段，但省际交界区域作为生态功能和农业功能十分突出的特殊类型区，存在发展与保护、加速与提质多方叠加的压力，不可能再采取高资源投入、高污染的粗放发展模式，这也在一定程度上限制了省际交界区域发展的路径选择。

（二）难以接受中心城市的辐射带动
从空间上看，省际交界区域大都远离各自的经济、政治中心，受益于这些经济发达地区的机会相对较少（安树伟，母爱英，2005）。由于区位的边缘性，各行政区在进行社会经济布局时也往往很少顾及省际交界区域，甚至形成政策“真空地带”。同时，由于省级行政绩效与财政收入、官员晋升等息息相关，省级政府往往需要对效率和公平进行统筹。在尽快培育经济发展增长极以及“晋升锦标赛”的政府竞争压力下，为取得更高的经济发展成绩，省级政府就会策略性地将有限的发展资源投入到资源回报率较高的区域，即省域中心地区。而对于投资回报率相对较低的省际交界区域，就往往采取忽视的态度。因此，省际交界区域既无法充分享受到来自本省的资金和资源投入，又由于远离行政和经济中心，也难以接受来自中心城市的经济辐射，甚至被有意识的忽视，从而形成了所谓的“行政区边缘经济”现象。

（三）有形和无形边界产生的屏障效应
省际边界作为一种行政边界，其本质主要表现为一种以“分割”和“阻隔”为主的界限，从而会产生边界屏障效应。由于省际边界的存在，不仅在地理上将连续的空间划分成了不同的省区，还将两侧归属于了不同的利益主体，对自身利益最大化的追求诱发省际之间的地方保护行为，使要素不能在更大范围内配置，造成区域劳动力共享池、资金共享池和技术共享池的严重缩水，阻碍区域之间产业分工的形成，甚至造成大量重复建设和产能过剩，限制新经济增长点的发育，严重影响经济增长的效率（李雪松，张雨迪，孙博文，2017）。现在，随着交通通讯技术的迅速发展，有形的屏障效应发挥的作用已经大大削弱了，但省级政府主体对经济的扭曲参与仍然存在，无形的屏障效应已成为影响省际交界区域发展的主要因素。

（四）过高的交易成本和协调成本
过高的交易成本和协调成本限制了省际交界区域合作优势的发挥，从而进一步限制了省际交界区域的发展。省际交界区域是“山同川、水同源”的地理邻近区，两侧在人文环境上有较高的同质性，在产业上又存在错位发展的可能，具有发展合作的良好潜力。但是，由于省际交界区域归属于多个省级行政单位，即使存在合作意愿，也有诸多信息不对称和信息不完整问题，彼此之间的协调成本很高。一方面，合作进程中的合作各方在商议中都会产生协议签订、制定章程以及相应的执行成本等不同程度的成本代价，甚至导致许多“断头路”现象。另一方面，省际交界区域的经济合作与发展不仅涉及到同一行政级别政府之间的协调，而且涉及到不同行政级别政府之间的协调，省与省、市与市、省与市之间的利益矛盾相互交错，极大限制了省际交界区域合作潜力的发挥。

省际交界区域的功能定位   

伴随区域协调发展等战略的深入实施，省际交界区域的重要性日益凸显，经济增长的后发优势明显，必将在国内“大循环”、区域协调发展、国土空间高质量发展中发挥越来越重要的作用。

（一）省域经济增长的接力区
省际交界区域作为省域“后发”地区，有望成为省域经济增长的新空间。根据相关研究，区域经济增长具有周期性和阶段性。但由于每一经济体发展阶段存在差异，使得大国经济体可以通过区域间经济增长接力实现稳增长（安树伟，熊雪如，2020）。目前，中国各省域中心城市基本都已进入经济增长的后半程，呈现典型的高质量发展特征，其发展速度逐渐放缓，城镇化接近饱和，经济结构和产业结构转换需求较大。而省际交界区域作为“尚待”充分发展的区域，其发展潜力较大，通过承接省域中心城市的产业转移，尤其是一些资本、劳动密集型和资源密集型的传统工业和制造业，省际交界区域可以通过提升第二产业承载功能，更好嵌入区域产业链，有望持续发挥区域交流合作前沿优势，形成广阔的区域经济增长新空间，从而接过省域经济增长的“接力棒”，对于维持全省乃至全国经济增长作出贡献（见图3）。

（二）国内“大循环”重要衔接区
国内“大循环”的畅通要求形成国内统一大市场，发挥区域合作在科技创新、资源配置和产业发展中的重要作用。要求各省立足自身特点，打破区域壁垒，探索创新多元化的新型区域合作模式。省际交界区域作为省与省的邻接地区，是省际合作的前沿，承担着衔接国内“大循环”省域经济流通的重要作用。伴随着新发展格局的逐步构建，省际交界区域有望成为中国跨区域合作新模式和新体制的先行探索区，在新发展格局构建中获得新的发展机遇。目前，随着交通、通讯以及新一代数字技术的发展，省际交界区域的有形屏障效应已经明显减弱，无形屏障效应也在逐步破除，以跨边界合作区等方式形成的区域性市场将会加速省际交界区域由“量变”到“质变”的过程，从而成为构成中国区域经济新发展格局的重要组成部分。

（三）区域协调发展战略的重点推进区
作为国家发展战略之一，区域协调发展战略是构建新发展格局的基础，也是实现全体人民共同富裕的必然要求。在历史上，省际交界区域往往是中国的资源富集区、少数民族聚集区和集中连片特困地区。随着脱贫攻坚的全面完成，虽然省际交界区域的绝对贫困已经消除，但相对贫困仍然存在，省际交界区域将成为进一步深入实施区域协调发展战略的难点和重点区域，也是中国实现共同富裕的短板。当然，实现区域协调发展不是一蹴而就的，作为一个疆域辽阔、区域差异本身很大的多民族国家，区域发展的不协调和不平衡是难以避免的，随着区域协调发展战略的深入推进，省际交界区域与其他地区的协调发展必将成为中国式现代化进程中面临的重大课题。

（四）国土空间高质量发展的重要保障区
省际交界区域国土空间构成复杂多样，在国土空间高质量发展方面具有一定特殊性，生态环境和农业发展面临挑战。一方面，省际交界区域大都处于大江大河或高山大川阻隔地带，多属于国家重点生态功能区，生态功能比较重要，生态联防联治的难度更大，紧迫性更加凸显。在今后一段时期内，伴随着产业转移和转型升级，省际交界区域的生态问题会更加明显，迫切需要探索生态补偿和生态共治体制机制，解决发展中的保护问题。另一方面，大部分省际交界区域是粮食生产功能区或重要农产品生产保护区，具有提供农业产品的重要功能。随着乡村振兴战略的深入实施，省际交界区域也将充分发挥农业比较优势，探索高品质农业发展道路，成为实现农业空间高质量发展的先行区。

中国省际交界区域高质量发展的支持政策   

省际交界区域应进一步完善顶层设计，在产业构建上实现重点突破，设立一批各种类型的跨边界区域合作示范区，注重不同类型省际交界区域的分类施策。

（一）完善省际交界区域顶层设计
实现省际交界区域的跨越式发展离不开对省际交界区域的统一规划和统一引导。一是要高位统筹编制省际交界区域合作发展规划，将省际交界区域发展纳入省域发展规划框架，促进省际交界区域发展规划与省域和国家规划相互衔接，避免出现“沿省界画圈连线”的现象。二是要细化跨省合作机制，创新跨边界合作模式，确立跨边界合作协议，明确各省份在合作中的责任和权利，确保各省份之间的有序协调。三是要先行探索利益补偿和生态共治制度，发挥地缘相近和相亲优势，建立统一的生态监测和评估系统，通过成立省际生态保护联盟等方式率先解决跨区域生态共治和利益补偿问题，实现保护者受益。

（二）积极承接省域中心城市的产业转移
实现省际交界区域跨越式发展的关键在于打破“省域经济圈”，这一目标的达成需要依靠畅通的省域产业循环来实现。一方面，部分省际交界区域存在丰富的自然资源与薄弱的第二产业不匹配现象，要因地制宜制定制造业发展规划，结合各方优势，找准定位，着力提升产业承载能力，补齐条件良好省际交界区域的产业短板，通过健全基础设施和提供优质服务来吸引省域中心城市产业有序转移，促进省际交界区域嵌入省域产业链。另一方面，对于基础较为薄弱或者生态保护压力较大的省际交界区域，要确定适合承接的产业类型，集约利用土地，发展与中心城市相互连接的全域旅游新业态。

（三）设立跨边界区域合作发展示范区
应选取发展基础较好、合作关系密切的省际交界区域，率先设立跨边界区域合作发展示范区，为省际交界区域实现合作发展提供示范。可以按照生态保护、产业协作、乡村振兴、制度创新等进行分类（张学良，韩慧敏，许基兰，2023），重点考虑将苏鲁豫皖、京津冀、苏沪浙等省际交界区域建设成为跨边界产业协作发展示范区；将晋冀鲁豫、闽浙赣皖、晋冀蒙等建设成为跨边界生态共治与高质量发展示范区等，突出示范区特色和比较优势，优先以小尺度、跨区域、相对精准且有合作基础的示范区作为省际交界区域合作的重要突破口（张学良，韩慧敏，许基兰，2023）。

（四）对不同类型省际交界区域分类施策
省际交界区域类型多样，发展状况千差万别，不能采取“一刀切”的发展模式。首先，对于“山川形便”型省际交界区域，仍要以生态共治为主要目标，确保生态安全底线不突破。在此基础上，因地制宜发展产业，促进实现高质量发展。其次，对于地势平坦和发达、较发达型省际交界区域，要着力破除屏障效应，减轻区域合作阻力，促进市场发挥资源配置的决定作用。对于发展基础比较薄弱的省际交界区域，要更加重视“有为政府”的作用，解放思想，改革不合理的省域资源分配机制，给予省际交界区域更加优惠的政策，促进省际交界区域融入省域经济圈。