两种城市体检

自然资源部和住房城乡建设部的城市体检各有各的目标、聚焦点/要求、实施和组织。

（一）自然资源部的城市体检评估  

自然资源部的城市体检旨在促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施的有效性，让城市更美好、生活更便利；直接目的是对城市各层级规划的实施进行评估，对城市各项功能的动态健康状况进行评估，对城市的可持续发展能力进行评估；而最终目的是总结城市规划建设过程中的优秀经验，同时及早地发现城市发展过程中生产、生活、生态空间的安全隐患以及“城市病”的病灶，从而有针对性地建立优秀规划建设经验推广体系及城市问题解决方案体系。聚焦点是全国乃至整个人类社会的城市健康和可持续发展。

城市体检的主要要求包括以下：

1.战略定位：分析在实施国家和区域重大战略、落实城市发展目标、强化城市核心职能、优化调整不适宜功能等工作上的成效和存在问题。

2.底线管控：评估在耕地和永久基本农田保护、生态保护红线管控、全域约束性生态资源保护等工作上的成效及存在问题。

3.规模结构：分析在优化人口、就业、用地和建筑的规模、结构和布局，提升土地使用效益，推进城市更新等工作上的成效和存在问题。

4.空间布局：评估区域协同、城市空间优化调整、城乡统筹、产城融合、分区发展、重点和薄弱地区建设等工作上的成效及存在问题。

5.支撑系统：评估国土空间规划所需的基础设施、公共服务体系技术和管理手段的有效性和适宜性。

6.实施保障：评估国土空间规划实施的制度安排、政策支持、资金投入、人才队伍等因素的有效性和适宜性。

城市体检的实施主要是通过“指标”。自然资源部按6个“维度”，安全（细分为底线管控、粮食安全、水安全、防灾减灾与城市韧性）、创新（细分为创新投入生产和创新环境）、协调（细分为城乡融合、陆海统筹和地上地下统筹）、绿色（细分为生态保护、绿色生产和绿色生活）、开放（细分为网络联通、对外交往和对外贸易）和共享（细分为宜居、宜养和宜业）去设置城市体检评估的具体指标（见表1），涵盖生产、生活、生态等方面。各城市可以根据自己的发展阶段和重点任务选择使用。围绕这些指标，城市可以与其他城市做横向比较，也可以与自己的过去做纵向比较，找差距，找短板。指标的选择原则强调可测量、可比较、可考核。

指标的获取是以调查数据为主，居民参与为辅，以准确、简便、管用为原则。由于自然资源部拥有大量空间数据，大部分的城市体检指标可以从这些数据库中直接提取或生成结果，无须再次专门调查，这也保证了数据的客观、准确和一致。同时，可以在官网和公众号设立专题，采取线上问卷方式吸引市民参与、收集意见，并动态、直观、简明地展示。

在组织上，城市体检工作是由城市所在的地方各级政府组织，城市所在的地方各级自然资源主管部门结合国土空间规划编制、审批、动态维护、实施监督等职责负责具体实施，可以采取自体检评估和第三方体检评估相结合的方式。年度的“体检”要结合城市年度国土变更调查，在每年第一季度启动，争取当年第二季度完成。五年的“评估”原则上要与国民经济和社会发展五年规划周期保持一致。城市体检评估的结果会用在三方面：规划项目建设书的起草、上报以及立项审批；规划的编制和评估；规划方案的技术、法律等层面的审查和评估。

（二）住房和城乡建设部的城市体检  

住房和城乡建设部的城市体检旨在推动城市高质量发展，建设“宜居、绿色、韧性、智慧、人文”之城。在此，城市被视为一个“有机生命体”，城市体检被视为统筹城市规划、建设和管理工作的重要抓手，去整体推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，一体化推进城市体检与城市更新工作。

城市体检聚焦于解决群众急难愁盼问题和补齐城市发展短板，按住房、小区（社区）、街区、城区（城市）4个“维度”去找出群众反映强烈的难点、堵点和痛点问题。以生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个“目标”为导向，去查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的弱项。有关住房，聚焦点是宜居的舒适度等问题；有关社区，是公共服务缺口和小区环境、管理方面等问题；有关街区，是公共服务设施缺口以及街道环境整治、更新改造方面等问题；有关城区，是生态宜居、历史文化保护利用、产城融合与职住平衡、安全韧性、智慧高效等问题。城市更新就可以针对性地整治这些问题。

城市体检的实施主要也是通过“指标”。住房和城乡建设部设定一定数量的核心指标，在2023年前，指标是按8个目标来组织的（见表2），如今是按4个维度来组织（见表3）。“有关住房维度：从安全耐久、功能完备、绿色智能等方面设置房屋结构安全、管线管道、入户水质、建筑节能、数字家庭等指标。有关小区（社区）维度：从设施完善、环境宜居、管理健全等方面设置养老、托育、停车、充电等指标。有关街区维度：从功能完善、整洁有序、特色活力等方面设置中学、体育场地、老旧街区等指标。有关城区（城市）维度：从生态宜居、历史文化保护利用、产城融合/职住平衡、安全韧性、智慧高效等方面设置污水处理、历史建筑、保障房等指标。”也可结合本地实际，增加特色指标，原则是可量化、可感知、可评价。

在组织上，住房和城乡建设部门制定城市体检工作方案，明确工作规则和技术标准，并遴选第三方专业团队；相关部门、区、街道和社区配合第三方团队做好城市体检工作；第三方团队（由住房和城乡建设部遴选与公布）负责数据采集和分析诊断、汇总结果、编写城市体检报告。城市体检是城市更新行动的重要基础工作。住房、小区（社区）城市体检要以社区为基本单元开展，街区城市体检要结合现有街道行政边界开展，衔接城市更新单元（片区）。每年3～8月开展工作。各地可按照预算管理有关规定，结合实际工作需要，统筹安排资金对城市体检工作给予支持。城市体检报告经市政府同意后，由省住房和城乡建设部门汇总形成综合报告后，在每年9月底前报送住房城乡建设部。

住房和城乡建设部门依据城市体检报告，制定城市更新规划和年度实施计划，生成城市更新项目库，统筹推进既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市功能完善、城市基础设施更新改造、城市生态修复、历史文化保护传承等城市更新工作。

（三）两种城市体检的异同  

自然资源部与住房和城乡建设部的城市体检在工作范畴上有所不同，但其根本宗旨是一致的，都是希冀通过查找城市规划和建设发展中存在的突出矛盾和问题、找到产生矛盾和问题的原因，进而针对性地改进规划、建设和管理工作，以提高其运作绩效，实现“以人民为中心”的高质量发展。

在总目标上，两者也是相当接近的，都是诊断“城市病”。但由于住房和城乡建设部的城市体检与城市更新直接挂钩，所以在尺度上比较聚焦于街区和小区；在技术上比较关注建筑和建设；在组织上比较需要统筹各层级和部门；在实施上比较倚重第三方专家团队，尤其是数据的采集和处理。

自然资源部与住房和城乡建设部对城市（体检的对象）有不同的看法，反映的是两种不同的规划文化。这跟历史有关。最早的规划是住房和城乡建设部的城市规划（稍后才演化成城乡规划），对象是城市。长久以来聚焦于居住环境（宜居）、产业发展（宜业）、休闲娱乐（宜乐）、旅游资源（宜游）等方面的良好发展和保障，主要考虑的是安全、方便、舒适、美观，反映一种“建设文化”。自然资源部原来是干土地利用规划。土地被视为“资源”。最早期的工作重点在耕地保护，为的是粮食安全，特别是耕地转建设用地。后来，聚焦点从保护耕地转移到提升耕地和建设用地的效率。主要考虑的是平衡生产、生活、生态活动的用地需求，反映一种“协调兼管理”文化。

国家发展和改革委员会做的是主体功能区规划（在下文有关层级传导的部分会多谈）。这是个“中长期国土开发总体规划，立足于构筑我国长远的、可持续的发展蓝图。涉及国家影响力和控制力的提升、人口和产业未来的集聚、生态和粮食安全格局的保障”，反映一种“国民经济与社会发展”文化。

为此，住房和城乡建设部的城市体检比较单纯，聚焦于以人为本的城市建设。自然资源部的城市体检复杂多了：既要支撑从上至下国民经济与社会可持续发展的全国性主体功能区布局落实；又要支撑从下至上的宜居、宜业、宜乐、宜游的城市更新发展；还要构建一套保证上令下达、下情上达的层级传导机制。不容易。

两种城市体检都是通过“指标”进行。比较两套指标，可“感觉”到两个部门的关注点是异多同少。2023年之前自然资源部提供的104个指标中约1/4跟住房和城乡建设部的是相同或比较接近；住房和城乡建设部提供的69个指标约1/3与自然资源部的是相同或比较接近。2023年之后，住房和城乡建设部改用61个指标，并按4个维度来组织，内容与自然资源部的区别更大。

有一点是两种城市体检都强调的：指标要精准。指标不够精准，诊断出的病情（无论是严重还是轻微）就不可靠，用不可靠的诊断结果去医病小则是浪费，大则是灾难。