在东北地区等老工业基地振兴战略实施10周年之际，这些曾奠定了新中国工业基础的老工业基地再迎政策春天。3月11日，针对未来10年老工业基地调整改造的行动纲领，《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》（以下简称《规划》）获得国务院批复。
在接受《中国投资》杂志采访时，国家发改委东北振兴司司长周建平对于未来10年老工业基地调整改造颇多期待：“此次老工业基地改造转型，是让各地通过调整改造，进行城市功能再造，使老工业城市不仅是工业型城市，还能向旅游、文化、生态、休闲等角度发展。”他告诉记者，由于历史原因，很多老的工业企业多处城市中心地带，随着城市发展，城市整体布局受到了很大影响，且企业自身规模化发展也颇受制约。
接下来的10年间，振兴老工业基地将由前期以东北地区为主向巩固深化东北、统筹推进全国老工业基地振兴转变，而其重点也更多地落在老工业城市调整改造环节。
《规划》涉及的95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区尽管已经公布，但并不意味着《规划》中明确的投资、财政、融资、土地等方面的扶持措施很快会全面实施。采访中周建平透露，将选择在部分城市的城区、老工业区开展搬迁改造试点，同时研究将发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市，将纳入资源枯竭城市中央财政转移支付范围，而哪些城市将入选首批试点城市格外引人关注。
目前，包括加大资金投入，支持符合条件的具有较强综合实力的投资公司发行债券，募集资金用于组织实施城区老工业区综合改造等措施已经列入实施环节。
落子老工业区搬迁改造
《中国投资》：在东北地区等老工业基地振兴战略实施10周年之际再出新政，您认为主要是出于怎样的考虑？
周建平：振兴战略实施10年来，东北老工业基地重新焕发生机和活力，正在成为全国重要经济增长区域。其他地区的老工业基地调整改造也取得了积极进展。
但同时我们也要清醒地认识到，老工业基地内生增长动力和良性发展机制尚未形成，体制机制性和结构性矛盾尚未从根本上消除，区域内部发展很不均衡。
目前，全国老工业基地调整改造工作已进入统筹推进、分类指导、攻坚克难的新阶段。通过出台《规划》，明确今后老工业基地调整改造的基本思路和主要任务，施以必要的政策措施，着力破解难题，对于加快转变经济发展方式、推进新型工业化和新型城镇化、构建和谐社会、加快形成新的增长极具有重大现实意义。
《中国投资》：在您看来，此次《规划》中主要有哪些政策亮点？
周建平：首先，《规划》明确了老工业基地振兴进入了统筹推进、攻坚克难的新阶段这一观点。其次，我们也首次以政府文件明确了老工业基地，老工业城市的概念，并界定出了地级以上老工业城市名单。
第三点则是突出分类指导，针对3类不同发展状态的老工业基地，明确了各自的发展定位和政策取向，鼓励大胆探索，走各具特色的调整改造之路，特别是对发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市，中央加大了政策支持力度。
四是提出城区老工业区整体搬迁改造，作为贯彻落实《规划》的具体抓手，并以此为突破口，带动老工业城市调整改造。这项工作也是提高我国城镇化质量的重要途径。中央领导对此高度重视，近期作出了重要批示。国家发改委也于今年启动了老工业区搬迁改造试点。
分类调整
《中国投资》：目前《规划》涉及调整改造工作的老工业基地主要是在哪几个时期发展形成的？
周建平：我国的老工业基地是在“一五”“二五”和“三线”建设等三个时期形成的。
“一五”时期，我国以重工业为主开展了大规模的工业化建设，重点是前苏联援建的156个重点建设项目。这些项目布局在18个省区的47个城市，其中东北地区布局了58个项目，分布在16个城市。156个重点项目的实施，为我国老工业基地的形成，特别是东北老工业基地的形成，奠定了重要基础。
“二五”及3年调整时期，国家在19个省（区、市）的42个城市建设了一批重点项目，重点包括电力、石油、钢铁、有色金属及化工等领域，促进了老工业基地的发展。
“三线”建设时期，以战备为目的，在中西部地区13个省区进行了大规模的国防、工业、科技和基础设施建设，经历“三五”“四五”和“五五”3个五年计划，累计投资2000多亿元，安排了1100多个建设项目，重点集中在四川、陕西、贵州等地。“三线”建设极大地促进了我国西部和中部地区老工业基地的形成和发展。
《中国投资》：那么目前我们是依照哪些指标来界定老工业城市和此次规划的范围呢？
周建平：以定量测算为主，对工业固定资产原值（以1985年数据为准，以下同）、工业总产值、重化工业比重、国有工业企业职工人数与就业比重、非农业人口规模等6项指标进行测算，并综合考虑“一五”“二五”和“三线”建设时期工业项目布局以及中部地区比照执行振兴东北地区等老工业基地政策城市等因素，界定全国地级以上老工业城市120个，其中地级城市95个，直辖市、计划单列市和省会城市25个，涉及全国27个省、自治区、直辖市。这120个老工业城市，国土面积总计179.4万平方公里，人口规模5.7亿，2011年地区生产总值占全国的49.2%。
目前，120个老工业城市发展态势不同。25个直辖市、计划单列市和省会城市整体发展基本进入良性轨道，但传统工业企业比较集中的市辖区的调整改造任务尚未完成。95个地级老工业城市中，大部分发展速度加快，但发展方式比较粗放，需要在更高层次上推进调整改造；少部分发展滞缓，主导产业呈现衰退态势，在全国的经济地位较过去明显下降，调整改造任务艰巨。为了突出重点，攻坚克难，本《规划》范围确定为95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区。
城市环保欠账待补
《中国投资》：老工业基地为我国形成独立完整的工业体系和国民经济体系作出了历史性重大贡献。新时期做好老工业基地调整改造工作，您认为有哪些重要意义？
周建平：一是推进新型工业化和建设创新型国家的需要。老工业基地集中了我国航空航天、国防军工、重大装备、冶金、石化等重工业的众多骨干企业，是我国工业的根基和命脉，也是推进自主创新的重要载体。做好调整改造工作，对我国加快新型工业化和建设创新型国家进程具有全局影响。
二是推进新型城镇化和区域协调发展的需要。老工业基地城镇化率较高，但城市功能不健全，服务业发展明显滞后，基础设施陈旧，城镇化质量有待提升。同时，老工业城市在东北和中西部地区发展中发挥关键作用。做好调整改造工作，对于推进新型城镇化、促进区域协调发展具有重要作用。
三是构建资源节约型和环境友好型社会的需要。老工业基地是推进节能减排和生态环境保护的重点难点地区。做好调整改造工作，对于构建“两型社会”具有重要推动作用。
四是保障和改善民生的需要。部分老工业城市民生保障水平普遍较低，历史遗留问题突出，社会矛盾集中，不稳定因素较多。做好调整改造工作，对于破解城市内部二元结构性难题、促进社会和谐稳定具有重要意义。
五是扩大内需的需要。老工业基地调整改造是一项系统工程，涉及面广，带动力强，能有效拉动投资和消费，扩大国内需求，可称为扩内需的重要抓手和巨大源泉。
《中国投资》：您认为目前老工业基地发展面临的主要困难有哪些？
周建平：老工业基地工业基础雄厚，资产存量大，产业规模大，产业地位重要，科技创新潜力大，发展后劲巨大。但由于历史原因，相当多的老工业城市进一步改革发展面临诸多现实困难和矛盾，主要是以下几个方面。
一是产业层次低，发展方式粗放。原材料和初级产品比重高出全国平均水平19个百分点（2011年规划范围老工业基地数据，以下同），总体能耗强度是全国平均水平的1.3倍，而60%以上的老工业城市能耗强度高于全国平均水平，企业亏损面大，利润率低。
二是城市内部布局不合理，基础设施落后。历史形成的老工业区大多处于城市中心，老国企集中，生产、生活和公共服务区混杂交错，市政基础设施陈旧，制约了城市布局优化和功能提升。
三是排放强度大，环境污染严重。单位地区生产总值化学需氧量、二氧化硫排放强度分别是全国平均水平的2.2倍和1.5倍，一些地方生态破坏严重，矿区地面下陷、土壤重金属污染等问题亟待解决。
四是就业压力大，收入水平低。城市登记失业率高于全国平均水平0.7个百分点。城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的4/5左右，相当部分居民生活条件较差，一些“三线”企业职工生活尤为困苦。
五是国企改革相对滞后，历史遗留问题多。一些国企改革不到位，一些处于停产半停产状态的国企改革难以推进，职工安置困难，成为社会不稳定因素。厂办大集体改革任务重，成本高，推进缓慢。企业职工进入大规模退休期，社保资金缺口大。不良贷款等问题尚未完全解决。
提升城市综合功能
《中国投资》：我们注意到，《规划》中并未设定经济增长指标，您对此如何看待？
周建平：《规划》目标设置，一方面考虑到老工业基地面临的突出问题和矛盾以及发展基础和现状；另一方面也考虑与国家相关规划目标相衔接。《规划》从产业结构调整、城市功能完善、科技创新、节能减排、人民生活、改革开放等方面，定性与定量相结合，提出了2017年和2022年两个阶段老工业基地调整改造目标。《规划》重在老工业基地经济结构调整，因而没有设定经济增长指标。
为了完成上述两个发展阶段目标，《规划》中特别针对老工业基地存在的突出矛盾和问题提出了6个方面的重点任务。
一是提出再造产业竞争新优势。原因是：老工业基地产业门类齐全，有一支高素质的产业工人队伍，具有较好的产业基础，目前传统产业、国有经济比重较高，企业技术老化，设备陈旧，人才流失严重，要通过调整改造，加快调整改造产业结构，加强企业技术改造，大力发展战略新兴产业和现代服务业，形成新的竞争优势，打造老工业城市产业“升级版”。
二是提出全面提升城市综合功能。原因是：老工业城市内部控价布局不合理，市政基础实施落后。以前老工业基地注重的是产业基地功能，今后要把城市功能提升放在更重要的位置，协调推进新型工业化和新型城镇化。
三是提出大力促进绿色发展。原因是：老工业基地普遍存在排放强度大、环境污染严重的问题，因此要把村里绿色发展作为调整改造的重要着力点，大力推进节能减排，集约节约利用资源，保护和改善生态环境，建设资源节约型、环境友好城市。
四是提出增强创新支撑能力。原因是：创新能力是老工业基地调整改造再创产业竞争新优势的重要保障，也是发展潜力所在，因此要大力推进教育、科技、人才工作，夯实调整改造的智力基础。
五是突出着力保障和改善民生。原因是：老工业基地就业压力大，收入水平低，相当部分居民生活条件较差，因此要将保障和改善民生作为老工业基地调整改造的根本出发点和落脚点，促进社会和谐稳定。
六是提出进一步深化改革开放。原因是：改革开放是老工业基地调整改造的强大动力，要进一步深化改革，扩大开放，破除一些深层次的体制性机制性问题。
《中国投资》：下一步将有怎样的政策措施保障老工业基地调整改造工作顺利落实？
周建平：《规划》提出了加大投资政策支持、加强财税政策扶持、建立多元融资机制和保障土地供给等方面的政策措施。有些是延续现行的政策措施，有些是针对老工业基地调整改造提出的新政策。新的重要举措包括：
1.为支持城区老工业区整体搬迁改造，2013年起，在中央预算内设立了老工业企业搬迁改造试点专项。将城区老工业区整体搬迁改造作为贯彻落实《规划》的具体抓手，以此为切入点，带动老工业城市产业升级、城市功能完善、生态环境保护和民生改善等。
2.为增强那些发展滞缓或主导产业衰退比较明显的老工业城市（简称滞缓衰退型老工业城市）的财力，将其纳入资源枯竭城市中央财政转移支付范围。转移支付资金主要用于统筹解决国企改革历史遗留问题、社会保障资金缺口、棚户区改造地方配套资金缺口、停产倒闭的国企人员身份置换等问题。根据《规划》要求，国家发改委将会同财政部确定滞缓衰退型老工业城市名单，指导置换衰退型老工业城市科学编制调整改造总体规划，并认真组织实施。
老工业区搬迁改造专项起步
《中国投资》：作为老工业城市调整改造的一项重要任务，目前城区老工业区搬迁改造工作进展如何？
周建平：经初步统计，全国现有城区老工业区约240个，其中需要实施整体搬迁改造的老工业区约80个，分布在25个省（区、市），总面积740平方公里，规模以上工业企业3500家，在职职工210万人，其中正在或计划搬迁的企业2000家。
城区老工业区搬迁改造是老工业城市调整改造的一项重要任务。国家发改委将下大力气，按照中央领导的指示，抓好这项工作。2013年起，国家发改委在中央预算内设立了老工业区搬迁改造试点专项，支持条件较成熟的城区老工业区进行整体搬迁改造。开展试点工作的原则是：“方案先行、项目跟进，分步实施、滚动支持，严格标准、精选试点，量力而行、积极稳妥”。主要任务包括：工业企业搬迁改造、老工业区新产业培育、老工业区腾空厂区厂房设施改造、老工业区市政公共基础设施扩改建、生态环境治理等方面。同时，我们也在研究制定“城区老工业区搬迁改造指导意见”，为地方搬迁改造工作提供具体指导和政策支持。