和稀土资源一样,特殊和稀缺煤资源也将被列入保护性开发行列， 2013年1月9日国家能源局发布的《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》开始实施。这一规定划分了特殊和稀缺煤（以下简称稀缺煤）的保护范围，对稀缺煤的投资和开发总量控制做出了框架性规定，直接影响未来稀缺煤开发格局。
按照该规定的界定，特殊和稀缺煤类，是指具有某种煤质特征、特殊性能和重要经济价值，资源储量相对较少的煤炭种类，主要为肥煤、焦煤、瘦煤和无烟煤。
记者采访获悉，目前山西主流煤企已收到文件，不少煤企表示，今年稀缺煤产量增幅有可能放窄，长期来看会减少稀缺煤的供应量，推高价格，这意味着未来稀缺煤开发的前景看好，但由于当前对于稀缺煤资源大多集中于国有企业，民企可获得的投资机会并不多，而外资要想参与也必须中方控股。
保护性开发框架初定
《规定》发布的同时，国家能源局也公布了首批特殊和稀缺煤类矿区范围，并表示其他批次将适时公布。研究机构卓创资讯分析师刘杰在接受《中国投资》采访时表示，这意味着山西、河南、蒙西等规定地区相关企业根据《规定》执行，其生产、建设及销售均受此政策的影响。
虽然具体执行细则还没有出台，不过可以明确的是，“总量控制”将是一个主要手段。按照《规定》，省级煤炭行业管理部门可以根据资源储量、市场供需、利用方向等，安排本地区煤炭企业特殊和稀缺煤类的产量，县级以上煤炭行业管理部门负责特殊和稀缺煤类开发利用的监督管理。如果该办法落实到位，那么总体结果就是稀缺煤的产量将进一步缩减，记者采访获悉，一些煤炭企业预计今年产能扩增的量可能要降低。
此外，回采率也是一个主要的政策抓手。按照《规定》，特殊和稀缺煤类矿井采区回采率：薄煤层不低于88%，中厚煤层不低于83%，厚煤层不低于78%。
目前我国煤矿采区的回采率按照不同煤层厚度设置了不同要求，在井工煤矿采区，煤层厚度小于1.3米的，回采率要达到85%，煤层厚度在1.3-3.5米之间的，回采率要达到80%，煤层厚度大于3.5米的，回采率要达到75%。而对于露天煤矿采区而言，煤层厚度小于1.3米的，回采率要达到70%，煤层厚度在1.3-3.5米之间的，回采率要达到80%，煤层厚度在3.5-6米之间的，回采率要达到85%，煤层厚度在6米以上的，回采率要达到95%。
但实际上，通常都达不到上述要求，回采率只有大概在40%左右，刘杰表示。此前，国家能源局煤炭司司长方君实在接受《中国投资》采访时曾经表示，煤炭资源回采率管理制度仍存在不完善、监管不到位、管理弱化等问题。而在原煤炭工业部撤销后，煤矿回采率等生产数据，都是由企业自行申报的，难以有效监督。
而《规定》出台后，回采率将由省级煤炭行业管理部门进行监督，他们将定期对生产企业采区回采率等进行考核，并将考核结果抄报国务院煤炭行业管理部门，达到规定要求且考核优秀的生产企业，国家发改委在煤矿项目核准等方面给予优先安排。
有评论认为，这种强制企业充分利用煤炭资源的做法，即便不在总量上对稀缺煤种开采进行控制，对于稀缺煤种的保护性开发而言，也不失为一种行之有效的方法。
中国煤炭工业协会政策研究室副主任张宏则在接受媒体采访时表示，强制规定回采率，要更多采用市场手段和价格杠杆，如果将稀缺煤种价格提升到一定的水平，企业也乐于接受更高的回采率强制标准。
限制外资门槛提高
此前，亚美大宁煤矿涉及中外产权问题引起纠纷，因此，此次办法对于外资如何参与稀缺煤开发给予了明示，即特殊和稀缺煤类矿区的资源开发必须由中方控股。
此前特殊和稀缺煤种的勘查和开采属于《外商投资产业指导目录》中的限制类，外国投资者并购从事该行业的境内公司必须符合目录的规定，只能采用中外合资或合作企业的形式，必须由中方投资者持股51%或以上。通常只要外国投资者拟并购的煤矿勘探或开采区域含上述煤种，且并购后外国投资者占控股地位的项目，主管部门均不予审批。
而且由于同一勘探或开采区域仅允许设立一项探矿权或开采权，除非相关地质主管机关认定勘探或开采区域仅含有非特殊和非稀缺煤种，否则即使技术上能将含有特殊和稀缺煤种的煤层与含非特殊和非稀缺煤种的煤层予以区分，外资并购涉及该勘探或开采区仍须遵循中方控股要求。
但立法层面没有对特殊和稀缺煤种进行界定，因而在具体哪些煤种适用于上述政策并不明确，在国土资源部颁发的《全国矿产资源规划（2008-2015）》（“矿产资源规划”）中提到，对国民经济具有重要价值的特殊煤种和稀缺煤种实行保护性开采，合理控制开采规模，加强“焦煤、肥煤、气煤”等的保护和合理利用。另外，地方性法规如《山西省煤炭管理条例》中明确规定主焦煤为特殊稀缺煤种。而此次国家能源局办法把上述4类煤种进行了明确。
“今后能源局可能还会在产量界定、明确监管部门、加工利用等方面进一步给予细化规定”，刘杰表示。
他认为，此次政策实质上提高了稀缺煤开发的准入门槛。不管是生产方面、产量方面、销售方面甚至回采方面都有严格界定，而国企资金雄厚，技术先进，比较容易中标，目前无烟煤企业大多是国企，因此，虽然无烟煤价格长期看涨，投资机会较多，但未来民营企业进入该领域困难也比较大。
同时，随着煤价后期看涨，产业链后端企业用煤成本将会提高，“他们要么装备改造，改用低成本原料，要么承受成本上涨之痛”，刘杰表示。
目前，全国炼焦煤产量增长比动力煤增幅小，自2006年以来，炼焦煤产量就基本稳定在10亿吨/年左右。山西、山东、安徽、黑龙江、河南等省是炼焦煤主产区，山西省产量约为3.4亿吨，占全国总量的34%，是最大的炼焦煤生产基地和主要调出省，而山东、河南、黑龙江等省已进入了资源衰退期。
炼焦煤的下游主要是钢铁行业，占70%左右，化工、铸造、有色冶金、铁合金等行业消耗占30%。虽然炼焦煤的产量增长收缩，但随着炼焦技术进步，钢铁企业也在逐渐降低对炼焦煤的需求。
而稀缺煤的另外一个重要煤种——无烟煤目前年产量大约在5亿多吨，其中30%用于合成氨，20%用于喷吹煤，15%烧结，剩下的火电和民用，所以下游也主要是化肥用户、钢铁用户。随着煤价上涨，无烟煤下游所受影响也是如此。合成氨及尿素企业盈利空间被压缩，尿素产能明显过剩，但化肥直接面向农民，化肥企业上调价格面临很大困难。化肥企业只有向其他方向突围，向上游资源及下游深加工方面拓展。
长期影响：资源进口加大
此次政策意图被解读为鼓励资源行业更多地利用国外资源。近几年，我国炼焦煤进口量也在逐年增加，由澳大利亚一国，扩大到蒙古、俄罗斯、美国、新西兰等国。同样，无烟煤进口煤量也是越来越大，出口量整体不大，所以总体上是净进口。2012年11月中国无烟煤进口量为330.98万吨，金额总计2.73851471亿美元，出口量为26.04万吨，金额总计0.44012334亿美元。
稀缺煤进口快速增加，一方面是市场选择，一方面也是政策意图。方君实表示，从长远来看，对于一个年消费近10亿吨炼焦煤的大国来说，每年从国外进口一定量的优质炼焦煤，对我国炼焦煤市场是有利的，是对我国炼焦煤市场的有益补充。
方君实表示，我国煤炭资源丰富，种类齐全，但炼焦煤资源相对较少，主焦煤、肥煤资源不足，特别是具有强粘结性的炼焦煤资源更少。据统计，2009年我国已查明煤炭资源保有储量13097亿吨，其中，炼焦煤2871亿吨，占22%，主要分布在山西、安徽、山东、贵州、黑龙江、河北等省。在查明的2871亿吨炼焦煤保有储量中，气煤占47%，肥煤、焦煤、瘦煤分别为14%、24%、15%，无烟煤储12%，有资料统计，照目前的开发速度，我国优质炼焦煤将在50年内枯竭。而除山西部分地区的无烟煤具有良好的品质，优质无烟煤并不是很多。
而对稀缺煤种进行保护性开发，一方面因为这些稀缺煤种储量相对稀少，另一方面则是因为目前我国煤炭需求量大，同时由于缺乏规范，致使一些稀缺煤种被当作普通动力煤烧掉，资源的特殊与稀缺性没有得到体现，从而造成优质资源被浪费性使用。
中国国际工程咨询公司专家李德波曾经参与过的调研表明，我国优质炼焦煤就存在资源不合理利用以及“采肥丢瘦”、开发秩序混乱等现象。如每年有大量优质炼焦煤被作为动力煤使用。对于大量优质炼焦煤被当作动力煤使用的说法，“从价格上看，优质炼焦煤市场价格是动力煤的2-4倍，任何一家企业主观上都不会这样做”，方君实指出，但是由于开采技术不成熟、阶段性发电需求、运输瓶颈等客观原因，导致一些地方出现把炼焦煤用于动力煤的现象。此类现象客观存在，但并不是主流。其原因一方面是有些地方和煤矿企业为追求产量和经济效益而“采肥丢瘦”，人为丢弃煤炭资源；另一方面也存在煤炭资源回采率管理制度不完善、监管不到位、管理弱化等问题。
因此，要加强对于稀缺煤种的保护性开发，避免浪费。“煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。国家应尽快健全煤炭行业管理体制，理顺煤炭行业管理职能，加强对炼焦煤等特殊和稀缺煤种的管理”。方君实说。
目前,我国已经公布了8大主焦煤基地采取保护性开采的政策,而国土资源部发布的《全国矿产资源规划(2008至2015年)》也指出，中国将推进建立包括特殊煤种和稀缺煤种在内的矿产资源储备。
2008年开始，国家开始对出口炼焦煤征收10%关税，在焦煤出口配额上也加大了限制力度。 2011年第一批次1800万吨煤炭出口配额中，焦煤就占到10%，即180万吨。目前，煤炭出口只能由中煤集团、神华集团、五矿集团、山西煤炭进出口公司4家公司进行，且配额既不能买卖也无法转让。随着规范日益严格，有观点认为，稀缺煤的净进口量逐渐增加将成为大概率事件。