目前各个部委正在制定19号文的实施细则，该细则能否带来制度上的新意，也成为关注焦点。如果此次清理能够带来对地方债务管理制度上的变革将会是一个进步
文/本刊记者 杨海霞
自3月以来一直风传的来自于财政部的融资平台整肃政策最终以国务院文件形式出台，这意味着中央对地方政府融资平台公司管理的重视已经升级。
6月13日，中国政府网公布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下称19号文），从融资平台、银行信贷和政府担保等多个角度对地方融资进行了规范。
该文件要求将地方政府融资平台进行清理，留存下来的融资平台将分类管理，公益性项目将不得通过融资平台向银行贷款，要求把地方政府债务纳入预算，并重申地方政府不得违反《担保法》对融资进行担保。
不过，国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为，国家在对地方融资平台进行清理的同时，并没有给地方政府指出一条合法的融资渠道，在地方融资冲动没有根本变化的情况下，这并不能解决地方政府融资问题，反而可能会引起反弹，在资金链紧张的情况下，地方政府和银行还会创新出其他的融资方式。
地方融资被设限
纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
19号文要求，债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。
对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
该文件除了对地方政府融资行为进行规范，对银行业也进行了规范。文件提出，按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则对银行业金融机构融资平台公司贷款进行全面清理。
事实上， 早在此前，商业银行就已经收到来自监管层的《关于规范搭桥贷款的通知》，明令“各单位自发文之日起，不得发放项目资本金搭桥贷款，财政性质资金搭桥贷款及为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。”这意味着搭桥贷款作为“项目资本金贷款”也将受到严格限制。
而此次19号文更明确提出，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。这意味着采取应收帐款担保方式的城投债可能也将遭遇被叫停的命运。
可以说，至少在未来的半年内过去地方政府融资的几种主要渠道都将不再畅通。
土地财政依赖将加重
尽管此次19号文十分严厉，但一些专家仍认为这是一个头痛医头，脚痛医脚的做法，没有解决根本的问题。“地方融资平台的问题根源不在于平台本身，而在于缺少约束，就算这次力度很大，将来还会出其他问题，这是毫无疑问的”，刘立峰说。
在他看来，融资平台这种方式的大规模出现也仅有5-6年的历史，不给地方政府正常的融资渠道，地方无主体税种和税源，在各种指标与政绩要求约束下，他们将不得不找解决办法，必定还会找“邪门歪道”。如，通过非融资平台的公司贷款，然后地方政府再进行回购。
事实上，对债务清理之后，地方政府公益项目如何筹资，虽然19号文提出可以通过财政预算和民间投资来解决，但是并没有具体办法。
6月21日，2010年地方政府债券1期、2期启动发行，两期发行规模总计438亿元。有观点认为，地方政府债券的发行似乎是给了地方政府一条出路。
不过，专家指出，该地方政府债券仍属于4万亿计划中的部分，而且400多亿政府债券对于地方政府来说无异于杯水车薪。
况且，其发行方式也遭到质疑。有观点认为，地方政府债券应该按各地不同的承债能力来划分各地的份额，但是现在是切块发行，向中西部承债能力较弱的区域倾斜。作为一种市场化的手段，地方政府债券反而承担了转移支付的功能。
至于不允许地方政府担保，专家们对这项禁令能否得到地方政府的配合表示并不乐观。“不允许地方政府担保，其实已经出过几次文件了，这么多年来银行也并没有坚决执行”，刘立峰说。
他同时指出，不允许担保的直接结果是将会加重地方政府对土地财政的依赖。因为对公益项目来讲，过去项目投资的1/3需要通过土地收益来支撑，现在没有银行贷款之后，则要全部依赖土地收益。过去用小资金撬动大的资金，把公益性和非公益性的项目混在一起，才把公益项目做起来，现在要是分开了，不许地方政府担保贷款，公益性项目的资金来源就少了很多，只能依赖土地财政这一条路了。
在当前房地产调控政策下，地方政府的卖地行为直接受到影响，土地收益也难以保障。多种政策因素之下，房地产市场与地方政府融资行为的博弈将给政策实施效果带来什么样的影响，已经成为市场人士关注的问题。
透明化是关键
交银国际分析师李珊珊表示，实际上，对地方政府融资平台的过度担忧根本原因在于地方融资平台债务的不透明，信息的不对称。
目前各个部委正在制定19号文的实施细则，该细则能否带来制度上的新意，也成为关注焦点。刘立峰也指出，如果此次清理能够带来对地方债务管理制度上的变革将会是一个进步。
在19号文发布后不久，6月24日国家审计局公布了对地方债务的审计结果。其中，在国家审计局调查的18个省、16个市和36个县本级政府性债务，债务总额为2.79万亿元，包括政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元。
此次审计结果还显示，从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。
“地方政府债务像一个谜，猜出不少结果，坊间传说的有12万亿、10万亿、7万亿，这次审计署审查18个省，得出2.79万亿，总算有点端倪。地方政府债务不透明，这是最大的风险”。6月24日晚，财政部财政科学研究所副所长刘尚希在自己的微博做了上述更新。
对此，刘立峰也表示，地方政府目前尚未有一个明晰的资产负债表来表明其债务状况和偿债能力，虽然19号文提出要将地方政府债务列入地方政府预算，不过，他认为，即便是纳入预算还是无法看出风险情况。
“事实上，很多地方政府已经将当年的债务列入了建设性预算中，但这并不是全口径的。目前地方政府各个部门大多是分散决策和分散借款，没有一个部门能有全部口径的债务数据。例如，一些地方政府将城建的债务纳入了预算，但交通和国外借款都没有纳入。事实上，他们也希望能把所有债务纳入一个口径里统计”。刘立峰说。
因此，在他看来，只有建立资产负债表才能看出债务的实际情况，看出能产生现金的资产有多少，看出偿债能力。但是他也坦承建立这样一个资产负债表并不容易，因为会涉及到隐性债务和或有债务，如社会保险、银行坏账、土地资产等。
债务风险需硬约束
“如果做出一个合理的负债表的话，你会看出中国政府的承债能力其实是很强的。因为中国的地方政府拥有庞大的土地、矿产资源等资产，并非西方国家可比”。刘立峰说。
事实上，尽管整个地方政府债务处于不透明状态，银行系统对地方融资平台债务风险其实也并无过多担忧。
在中金公司发布评估报告认为地方融资风险可控之后，交银国际的报告也认为，地方融资风险仍处于可控状态。
交银国际的报告分析认为，1993年以来，中国财政收入增速都大幅高于GDP增速，即使在亚洲金融危机期间和2008年国际金融危机时期都是如此。贷款余额与财政收入的比例仍然处于1990年以来的较低水平。
无论是从政府财政实力、银行风险控制能力，风险承受能力角度看，当前银行贷款风险的可控性都远远好于上世纪90年代，基于中国自身的背景，政府融资平台贷款的风险应从全局和动态的角度看，政府融资平台的债务出现大规模坏账的可能性很小。
按照IMF对中国未来6年GDP的增速预测，李珊珊预计地方政府偿债率将在2012年达到峰值为26.4%，超出了国际上地方政府偿债率20%的安全警戒线，也略微超出了发展中国家25%的安全警戒线。但是，中国集权制的特点决定了地方政府和中央政府财政上的界限并不清晰，中国税制改革的较大空间也为政府开源提供了多种渠道，应该从全局和动态的角度看地方政府融资平台贷款风险。
刘立峰表示，这种债务的数量控制和风险监测体系应强调硬约束。目前虽然财政部已经有统计指标，但没有约束指标。同样，一些省份如江苏和内蒙已建立了债务统计指标，但同样不是真正的考核指标。
事实上，在前段时间关于地方融资风险的舆论压力下，一些地方政府已经开始建立本级政府的债务评价体系，如贵州和西安等地。这些评价体系能否准确评估并约束地方政府负债行为，还有待观察。