4月2日，国务院办公厅转发了国家发改委、财政部、人民银行以及税务总局4部门《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》（下文简称《意见》）。强调通过加快推行合同能源管理，以促进节能服务产业在中国的发展。
一石激起千层浪，《意见》的发布打破了掣肘合同能源管理行业多年的政策瓶颈，使这个在中国实施10多年却始终没能取得较大突破的产业重新进入人们的视野，有望就此迈入快车道。
《意见》明确指出，针对中国当前节能服务行业发展中的融资困难、规模偏小、发展不规范等弊病，将采取资金补贴、税收、会计和金融4方面措施推动合同能源管理 (简称“EMC ”)发展。
《意见》同时明确，到2012年，扶持培育一批专业化节能服务公司，发展壮大一批综合性大型节能服务公司。到2015年，建立比较完善的节能服务体系，使合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一。
10年艰辛路
所谓合同能源管理，是一种基于市场的节能新机制。其运作机制，大致可以描述为：以减少的能源费用，来支付节能项目全部成本的节能业务机制。
节能服务公司通过与业主签订节能服务合同，为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节能量确认和保证等一整套节能服务，并从客户进行节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。
在记者采访过程中，中国建筑设计研究院建筑节能与新能源工程中心主任丁高给记者算了这样一笔账：一家企业每年电费1000万元，经节能服务公司采用汰旧换新、改进工艺、加强维护、监控能耗等等技术与管理措施后，在生产同样产品的条件下，电费有可能降低为700万元。
其中省出的300万元节电效益，经过事先合同议定的分成比例，为业主企业与节能服务公司共享。实际操作过程中，这种分成比例有可能达到“二八开”或“一九开”，这是因为在这种合作中，节能服务公司实际承担了设备采购和安装等成本，必须获得更多的分成才有可能盈利。
在丁高看来，对于业主而言，这是再省心不过的买卖。业主不用劳心劳力地去承担节能过程中的资金、技术等一切风险，项目的前期资金投入全部由节能服务公司负责融资，项目的建设也全由节能服务公司承担。而节能服务合同到期后，节能服务公司帮助建立的高效节能设备以及其后的节电效益，更是全归业主所有。
业主实现以“零投入”的代价实现节能减排的同时，节能服务公司只要正确评估技术风险和项目的商业可行性，同样可以获得经济效益，这就形成了一种典型的双赢合作。
事实上，在欧美发达国家，从上世纪70年代开始这种全新的能源合同管理机制就已经开始推广起来，目前节能服务公司已经形成了庞大的节能产业。
相比之下，中国的节能产业步伐缓慢了许多。1998年，在世界银行、全球环境基金的支持下，我国实施了“中国节能促进项目”，分别在北京、山东、辽宁成立了3个示范性的节能服务公司，将合同能源管理机制引入我国。
10年来，虽然采用合同能源管理机制的节能服务公司不断发展，2009年，全国节能服务公司约502家，共实施节能项目4000多个，总投资280亿元，完成总产值580多亿，形成年节能1350万吨标准煤的规模，但整体产业规模仍然较小、发展水平也较低。比如，人口只有中国1/14的瑞典，其拥有的节能服务公司数量，却是中国的近8倍。
中国节能协会节能服务产业委员会副主任兼秘书长赵明也向《中国投资》表示，虽然我国合同能源管理已经发展了十几年，但目前合同能源管理主要还是以中小企业为主，比例约占90%。缺乏产业规模更直接导致信誉问题成为制约我国合同能源管理产业发展的重要因素。
住房城乡建设部科技发展促进中心主任梁俊强此前在接受《中国投资》采访时曾表示，目前我国建筑节能项目大部分是采取中央全额拨款方式，资金问题还没有完全显现，“长此以往并不是一个健康的市场机制”。而合同能源管理，恰恰是问题的解决之道。
融资难题将解
“这样一件很有前途的事业做了10多年后，回头看却发现进展很少，那么一定是机制遇到了障碍”，赵明表示，融资困难已经成为中国节能服务公司最大的挑战。
节能服务的投资收益回报时间通常较长，一般要5年甚至更长。对于绝大多数身为中小企业的节能服务公司而言，垫付资金的压力不小，一旦接的项目多起来，提前垫付的资金量就会很大，很容易出现现金流中断。
“合同能源管理公司没办法进行银行贷款，贷款都需要抵押品，拿什么作抵押呢？这些公司建立的年限都比较短，没有大量资产可以抵押”。北京市建筑技术发展有限责任公司沈利告诉《中国投资》。
因此，尽管大多数节能服务公司业绩优良，回款稳定，但融资瓶颈却让它们难以做大做强，反而陷入了这样的恶性循环：融不到资，就无法继续扩大影响增强品牌影响力，而实力无法增强，在融资上面也始终困难重重，难有突破。
已经开展合同能源管理业务多年的山东融世华租赁有限公司是中国首批3家示范合同能源管理机制的能源服务公司之一。公司负责人在接受采访时也表达了对融资政策破冰的渴望，他们期待能否将各地对合同能源管理项目“后补助”的资金改为成立融资担保基金，充分利用担保机制的放大作用，更好地解决合同能源管理项目的融资问题；能否对实施的节能项目享受财政“以奖代补”政策，将直接给企业的节能奖励资金，给节能服务产业中的公司作为资本金，周转使用实施节能服务投资，扩大奖金的效益；能否建立节能服务产业投资基金，由国家拨出专项资金，分别建立国家级和省级节能投资基金，建立基金公司保证基金的使用安全和保值增值等等。
针对这一情况，《意见》提出，鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新信贷产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。
按照《意见》，节能服务公司实施合同能源管理项目投入的固定资产可按有关规定向银行申请抵押贷款。同时，中国还将积极利用国外的优惠贷款和赠款加大对合同能源管理项目的支持，以求通过多种途径改善对节能服务公司的金融服务。
减税、补贴双管齐下
此前一直制约合同能源管理公司发展的不合理税收制度，本次也在《意见》中得到了解决。
节能服务公司通常需要采购节能设备用于优化能源利用，但税务部门经常会把节能服务公司看作是一般的节能设备销售商，即误认为节能服务公司是通过转卖节能设备并从中牟利的，因此把节能服务公司与客户的节能服务合同看成设备购销合同。
由此，节能服务公司个位数的服务税一下子就变成了17%的增值税。这意味着，在节能服务公司为客户实施节能项目后还只刚刚开始分享节能效益（刚开始回收投资）时，就被认定应立即按合同全额上缴企业所得税。本来节能服务公司为客户垫资做项目就已经承担了很大风险，还需要为尚未得到的收入提前付税，这无异于为本就因资金而捉襟见肘的节能服务公司火上加油。
而即使对节能服务公司征收的是服务税，实施合同能源管理项目既涉及增值税应税货物又涉及营业税应税劳务，其中，应税劳务既有设计、咨询等适用服务产业5%税率的劳务，又有建筑安装、交通运输等适用3%税率的劳务。在实际执行中，税务机关也倾向于对不易划分的劳务一般采用从高适用税率的办法征收营业税，客观上同样造成企业营业税负担过重的问题。
国家发改委相关负责人在解释出台《意见》背景时表示，我国在利用中央预算内投资、中央财政资金支持节能项目的引导资金时，目前主要针对的是用能单位，对节能服务公司并无明确的国家优惠政策。为此，《意见》拿出了切实的扶持政策。《意见》明确提出，对节能服务公司实施合同能源管理项目，取得的营业税应税收入，暂免征收营业税，对其无偿转让给用能单位的因实施合同能源管理项目形成的资产，免征增值税。
与此同时，节能服务公司实施合同能源管理项目，头3年更可享受免征企业所得税待遇，接下来的3年也可享受企业所得税减半征收的优惠。
接下来，合同能源管理项目更将进一步纳入中央预算内投资和中央财政节能减排专项资金支持范围，对节能服务公司采用合同能源管理方式实施的节能改造项目，符合相关规定的，给予资金补助或奖励。同时要求有条件的地方也要安排一定资金，支持和引导节能服务产业发展。
按照《意见》，业主企业按照能源管理合同实际支付给节能服务公司的合理支出，均可以在计算当期应纳税所得额时扣除，不再区分服务费用和资产价款进行税务处理。
引入第3方认证节能成果
合同能源管理实施过程中，节能服务公司和用能企业往往在节能量上产生纷争，各执一词。对于如何避免这种情况，赵明建议，一是加强技术计量；二是约定认可；三是引入第3方认证，第3方认证评估结果可以作为节能服务公司和用能企业分享节能成果的依据。“我国目前尚无独立并有公信力的第3方认证机构及标准来对节能服务企业加以认定，主管部门在操作上将无从下手。”赵明告诉《中国投资》。
对此，中国标准化研究院正在研究制定《合同能源管理技术规程》，对规范节能服务市场、推行合同能源管理将起到积极作用。
在中国节能促进项目办公室主任王树茂看来，接下来政府应建立信誉档案，把节能服务公司的信誉记录提供给金融系统，避免用能企业赖账情况的发生。另外，各省在完善政府主导的信誉环境时可以建立节能监测中心，每省扶持3家节能监测中心基本可满足合同能源管理的发展需要。
申银万国研究所在近日发布的《新能源行业研究报告》中指出，随着《意见》的出炉，2010年节能服务产业产值有望达到800亿元，年增速将保持在30%-40%，预计未来行业市场容量高达4000亿元。