钢铁振兴规划能否标本兼治？
国家发展改革委产业协调司副司长熊必琳深度解疑
文/本刊记者 朱娅琼
1月14日，国务院第46次常务会议审议通过了《钢铁产业调整和振兴规划》，至此，自2008年11月26日，国务院第37次常务会议决定，制订和组织实施钢铁、汽车等重点产业调整和振兴规划以来，钢铁振兴规划将成为第一批公布的产业调整与振兴规划。
国家发展改革委副主任刘铁男曾在“全国产业发展工作会议”上表示：产业强则经济强，经济强则国家强。确保钢铁、汽车等重点产业平稳增长与结构优化，是我国渡过金融危机的关键举措之一。
规划编制的一个多月以来，各界无论褒贬疑虑，皆为深切关注之举。在《钢铁产业调整和振兴规划》即将正式出台之时，国家发展改革委产业协调司副司长熊必琳接受了《中国投资》专访，解答了各界所关心的短期能否编好规划、多方意见如何协调、标本能否兼治等疑虑，并深度解析了产业投资力度、财税优惠政策、兼并重组措施、淘汰落后退出机制等热点问题。
破解双重危机 迫在眉睫
《中国投资》：产业规划编制是一个系统工程，此前各项规划的出台都历经了较长时间。请问国家为什么决定要在这样短的时间内编制《钢铁产业调整与振兴规划》等10个产业振兴规划？选择编制钢铁产业规划有何重大意义？
熊必琳：2008年以来，国际金融危机愈演愈烈，并蔓延至实体经济和新兴经济体。受此影响，我国经济运行困难增加，下行压力加大。党中央、国务院审时度势，积极应对，做出了一系列重大决策和部署。2008年11月26日，国务院第37次常务会议决定，制订和组织实施钢铁、汽车等重点产业调整和振兴规划，作为应对危机、确保经济平稳较快发展、推动产业升级的重大措施。
选择钢铁作为重点产业之一，甚至位列第一，是因为钢铁是国民经济发展的重要支柱产业，也是重要的基础原材料产业。2008年我国粗钢产量5亿吨左右，占全球产量的37%，国内粗钢表观消费量4.53亿吨。钢铁产业完成工业增加值占全国GDP的4%，实现利润占工业企业的9%，规模以上钢铁企业从业人员358万人。钢铁产业有力支撑了建筑、机械、汽车等相关产业的发展，带动了交通运输、能源、服务业的发展，促进了社会就业，对保障国民经济又好又快发展做出了重要贡献。目前，钢铁是我国受金融危机冲击较为严重的产业之一。自2008年9月以来，钢铁行业出现多年未遇的严重困境，市场需求萎缩，价格急剧下跌，产量大幅下降，库存大量增加，行业陷入亏损。因此，确保钢铁产业平稳运行，将起到保持我国经济稳定增长的重要作用。
我认为，造成当前困境，既有不可抗拒的国际金融危机影响的外因，更有产业长期粗放发展积累的矛盾在市场形势变化时激化的内因。钢铁产业存在的结构性矛盾主要表现为：产能总量过剩、创新能力不强、布局调整缓慢、产业集中度低、资源控制力弱、流通秩序混乱等方面。钢铁产业在经历了具有明显粗放型特征的持续扩张后，必然要有一次大的调整，金融危机引发了调整期的提前到来。
因此，当前迫切需要制订一个有目标、有重点、有抓手的规划，作为综合性行动方案，这对于引导产业走出困境、促进结构优化和产业升级、支撑国民经济平稳较快发展具有十分重要的意义。
《中国投资》：那么在如此短的时间内，如何保证规划的科学性、准确性与全面性？又如何吸纳与协调各方意见？
熊必琳：2008年11月28日，国家发展改革委按照国务院部署，迅速提出了重点产业调整和振兴规划工作方案。此后，马上成立了钢铁等产业振兴规划起草小组，由国家发展改革委担任组长，工信部为副组长，成员包括环境保护部、国资委、钢铁协会、中咨公司、冶金规划院等单位及有关专家。
在规划编制过程中，国家发展改革委召开了宝钢等10大钢铁企业负责人和河北、山西、江苏、山东4个产钢大省发改委负责人同志问计会。在 “全国产业发展工作会议”上征求了各省、自治区、直辖市及计划单列市发改委和经贸委，以及地方行业协会、企业及业界资深专家的意见，并会同工信部召开会议，征求科技部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、商务部、人民银行、国资委、税务总局、质检总局、国家统计局、证监会、银监会、中国工程院等有关部门的意见和建议。
因此，《钢铁产业调整和振兴规划》研究制订虽然历时较短，但有着广泛的参与度，得到了有关部门、地方政府、骨干企业以及专家的大力支持和认可，他们积极建言献策，为规划编制工作提供了很多重要的意见与建议。我们对这些意见和建议进行了全面梳理和归纳，使得规划文稿表述力求更准确，政策措施更有针对性，同时兼顾了已出台的各项政策和各部门的职能分工。与此同时，通过规划编制工作，也使各有关方面思想认识逐渐统一。
远近结合标本兼治
《中国投资》：您刚才提到，目前钢铁产业出现危机的内因在于长期粗放发展积累的矛盾爆发。外界对该规划是“镇痛片”还是“治本药”有些疑虑，您怎样看待？这次规划的指导思想与原则是什么?如何把治标与治本相结合？
熊必琳：从深层次看，钢铁产业多年来积累的结构性矛盾，在当前国际金融危机的冲击下集中爆发，才是产业危机的内因，这个观点应该说业内和社会各界已经形成共识。因此为了应对危机，保增长与调结构应是齐头并进，既要考虑当前，又要兼顾长远，缺一不可。但是也要看到，此次金融危机的爆发也带来钢铁产业重新洗牌的契机，为此，国家要求钢铁产业要抓住契机，远近结合，标本兼治，既立足于当前保稳定发展，又要加快结构调整，推进产业升级。
可以说，《钢铁产业调整和振兴规划》正是体现了国家要标本兼治的意志，既要调整又要振兴。本次规划提出的指导思想和要遵循的5个原则是：
一是应对危机与振兴产业相结合。立足当前，着眼长远，既要着力于解决钢铁产业面临的困境，保先进生产力，保重点骨干企业，保关键品种，保市场稳定，促进产业平稳发展，又要利用市场倒逼机制，充分发挥各种有利因素，加快钢铁产业结构升级，增强产业发展后劲。
二是控制总量与优化布局相结合。按照沿海、沿江与内陆企业科学合理的布局和适应资源环境的要求，结合淘汰落后、联合重组和城市钢厂搬迁，在控制总量的前提下，调整产业布局。
三是自主创新与技术改造相结合。在培育企业原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力的同时，加大技术改造力度，提高科技对产业结构优化升级的支撑能力，着力突破制约产业转型升级的关键技术，提高工艺装备水平，提升产品档次和质量。
四是联合重组与体制创新相结合。通过体制创新，努力消除企业联合重组过程中财税利益分配、资产划拨、债务核定和处置等方面的体制性障碍，为推动钢铁企业集团化发展和实现跨地区、跨所有制、跨行业的联合重组和兼并重组创造良好的体制环境。
五是内需为主与全球配置相结合。钢铁产业发展坚持用好两个市场、两种资源，以满足国内市场需求为主，优化直接出口，扩大间接出口，在合理开发利用国内铁矿资源的同时，抓住机遇，积极实施“走出去”战略。
这些原则都体现了治标与治本相结合，既保增长又调结构，既应对眼前危机又解决产业深层次矛盾。当然，任何矛盾的解决和事物的发展都有个循序渐进的过程，多年积累的问题不可能一下就完全、迅速地解决掉，我们要朝最好的发展方向努力。
新政策“组合拳”
《中国投资》：您能谈谈本规划的总体目标与工作重点是什么?
熊必琳：规划总体目标是：2009年钢铁产业下滑势头得到遏制，保持总体稳定。通过3年的努力，到2011年钢铁产业步入良性发展，粗放发展方式得到明显转变，技术水准、创新能力再上新台阶，综合竞争力显著提高，支柱产业地位得到巩固和加强。具体提出了6项量化目标。
规划确定，当前和今后一个时期要着力做好以下8方面工作：一是保持国内市场稳定，改善出口环境；二是严格控制钢铁总量，加快淘汰落后产能；三是促进企业联合重组，提高集中度；四是实施技术进步和技术改造专项；五是优化钢铁产业布局，统筹协调发展；六是调整钢材品种结构，提高质量效率；七是降低进口铁矿价格，整顿市场秩序；八是开发国内外两种资源，保障产业安全。
《中国投资》：将有哪些配套的财税政策以及相关制度等细则来保障这些工作顺利进行？
熊必琳：规划提出了12项政策措施和保障条件，包括调整部分产品的进出口税率、实施公平贸易政策、加大技术进步及技术改造投资力度、完善落后产能退出机制实施问责制、完善企业联合重组政策、修改钢铁产业政策、提高国内建筑用钢标准、钢铁与相关产业实现协调发展、继续实施有保有压的融资政策、积极实施走出去战略、建立产业信息披露制度、发挥行业协会或商会作用等方面的内容。
《中国投资》：与2005年发布的《钢铁产业发展政策》相比，本次规划有哪些不同？
熊必琳：本规划提出了修订完善原有的《钢铁产业发展政策》，调整更新《产业结构调整指导目录》。具体而言，一是提高吨钢综合能耗、吨钢耗新水、炼铁、炼钢淘汰落后标准；二是修改国内钢铁产业集中度指标的考核范围和比重；三是增加环保节能减排指标，包括COD排放、二氧化硫排放、烟粉尘排放、可燃气体回收利用率、固体废弃物综合利用等环保指标；四是明确资源配置的具体要求，储量5000万吨以上铁矿资源，要依法优先配置给国内大中型钢铁企业，提高矿产资源开发准入门槛。
市场、技术、资金缺一不可
《中国投资》：市场需求是拉动钢铁产业发展的根基，如何保证国内国外两个市场的稳定？
熊必琳：从国内市场看，2008年国内市场消费结构是，建筑49.5%、机械制造18%、汽车5.6%、交通运输5.4%、五金制造3.4%、家电2.3%、造船2.3%、石化1.3%、集装箱1.3%、电力1.1%，其他9.8%。从国外市场看，我国钢铁产品直接出口和间接出口约1.14亿吨，占粗钢产量的23%左右。直接出口主要分布在东北亚和东南亚市场，占30%；南亚和中东市场，占17%；间接出口主要是欧美及东南亚市场。
因此，保市场稳定必须统筹考虑国内国外两个市场。对内，通过房地产建设、新农村建设和公路、铁路、机场等重大基础建设及地震灾后重建，稳定国内市场份额50%左右的建筑用钢需求。对外，采取灵活的进出口退税政策，支持一定比例的直接出口，鼓励和扩大间接出口。
《中国投资》：技术改造是实现产业升级的关键举措之一，但是在企业极度困难时期对此可能是“心有余而力不足”。业界对国家如何支持重大技术的自主创新非常关心。请您谈谈规划中有哪些重点举措？
熊必琳：本次规划的一个重要内容，就是实施技术进步专项，其中技术改造是重点。规划确定了重点支持的原则、方向、内容，对使用中央预算内资金支持钢铁产业实施技术改造具有明确的指导作用，减少个人决策和自由裁量权的空间。具体条件是：符合国家产业政策并按规定标准或备案建设的大型骨干企业，实施跨地域、跨所有制、跨行业联合重组的龙头企业，以及国防军工、航天航空等关键材料生产企业的技术研发、技术引进、技术改造等专项。技术改造重点支持：发展高速铁路用钢、高磁感取向硅钢、高强度机械用钢等关键钢材品种；推广高强度钢筋使用和节材技术；鼓励高温高压干熄焦、烧结余热利用、烟气脱硫等循环经济和节能减排工艺技术；支持开发利用低品位、难选冶炼铁矿等技术。在中央投资资金中安排技术进步专项，以贷款贴息形式支持钢铁产业技术研发、技术引进和不含节能技术的其他技术改造。同时，加大节能技术改造财政奖励支持力度，鼓励、引导企业积极推进节能技术改造。
《中国投资》：在规划编制过程中，有专家提出实施国家钢材收储以解决企业当前资金困境，后来这个建议并未被采纳。您能谈谈其中的原因吗？
熊必琳：目前，对于实施钢材收储，社会各界尚有两种不同意见。一种认为，钢铁产品实施收储，对于解决企业当前困境、恢复市场信心、拉动钢铁价格回升有积极作用。另一种认为，实施收储弊大于利，钢铁产品不是国家战略物资，且钢材存在生锈腐蚀等问题，不宜长期储存，且钢铁产量流量大，资金占用大，储备少量品种，稳定市场的作用有限。有专家提出，1991年曾经搞过国家储备，后来处理销售钢铁，大降价损失很大。现在如果实行700万吨的储备，不利于回升和稳定市场，储存时间超过半年将造成很大损失。由于各方面的看法很不一致，再加上钢材收储确实需要很慎重的研究，有关钢材收储措施未纳入规划。
《中国投资》：那么，对于很多大型骨干企业出现的资金链紧张甚至断裂的问题，国家有哪些助力解决的措施？如何进一步体现有保有压政策？
熊必琳：我们将加大对重点骨干企业的金融支持力度，对符合环保法、土地法以及投资管理规定的项目和企业实施并购、重组、走出去、技术进步等，在发行股票，吸收私募股权投资，发行企业债券、公司债、中期票据、短期融资券、银行贷款等方面给予融资支持。对违法建设、越权审批的项目以及落后产能继续实施融资限制等措施。
为防范大型骨干企业资金断裂，规划提出了国家将在必要时可研究采取银行贷款财政贴息支持，这样既可解决大型企业流动资金困难，又可以避免钢铁产品收储腐蚀造成的损失，弥补目前拉动内需政策惠及大型企业的政策不足。
《中国投资》：铁矿石可谓钢铁产业的命脉，我国这几年进口的高价铁矿石压缩了钢铁企业的利润空间。未来几年将如何加强中国企业对铁矿石价格的话语权？
熊必琳：一方面国家将加大对国内铁矿资源地址勘探力度，合理配置与开发国内铁矿资源，增加资源储备。鼓励大型钢铁企业投资矿山勘探和开发，适度开发利用低品位矿和尾矿，加强对共生矿、伴生矿资源的研究、开发和综合利用。另一方面鼓励符合条件的大型企业集团，到国外独资或合资办矿，组织实施好大型国企的境外投资。沿海钢铁企业要充分利用区位和运输优势，所需铁矿石、煤等原燃料要尽可能利用境外资源。
此外，将整顿进口铁矿流通市场，重新核准进口企业资质，减少企业数量。实行铁矿石进口流向信息上报登记制度。建立代理制，统一进口矿价格，形成互惠互利的进口矿定价机制，维护长期稳定的合作关系，力争2009年进口矿价格有明显回落，降低钢铁生产成本。提高钢材贸易准入门槛，规范钢材销售制度，推进代理制，建立产销风险共担机制，发挥流通领域对稳定钢材市场的调节功能。
淘汰落后鼓励兼并
《中国投资》：2008年钢铁行业已经相继组建了河北钢铁集团、山东钢铁集团、广东钢铁集团、广西钢铁集团等，产业集中度提高了很多。但有专家表示，由于体制原因，通过一系列行政命令提高起来的集中度未必扎实。在该规划中对于企业联合、兼并重组有怎样的目标和政策措施支持？
熊必琳：国家将加快推进企业的实质性重组，制定出台企业联合重组的政策措施，妥善解决富余人员安置、企业资产划转、债务核定与处置、财税利益分配等问题；对企业重组可采用资本金注入、融资信贷、资产划转等方式，推进联合重组；对大型企业跨省市联合重组后的项目给予支持；落实好有关支持钢铁企业联合重组的税收政策。研究提出钢铁企业联合重组条例。
在推进企业重组、提高集中度方面，将进一步发挥宝钢、鞍本、武钢等大集团的带动作用，实现鞍本集团、广东钢铁集团、广西钢铁集团、河北钢铁集团和山东钢铁集团的产供销、人财物统一管理的实质性重组。进一步推进鞍本集团与攀钢等跨地区的联合重组。力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个5000万吨以上、具有国际竞争力的特大型钢铁集团；若干个1000-3000万吨级的大型钢铁集团。
届时，国内排名前5名钢铁集团产能达到45%以上，沿海沿江钢铁产能达到40%以上，产业布局和重点中心城市钢厂污染问题得到明显改善。
《中国投资》：近几年来国家一直在积极推动淘汰落后产能的工作，虽然已经取得不错成效，但还要进一步推进和完善。今后将怎样开展淘汰落后产能的相关工作？
熊必琳：规划对完善落后产能退出机制、实行问责制做了说明。不仅加大了淘汰落后产能财政奖励制度，支持钢铁企业在淘汰落后产能时解决好职工安置、企业转产、债务化解等问题，促进社会和谐稳定。而且要严格实行节能减排、淘汰落后问责制，比照《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，对未完成节能减排、淘汰落后任务的地区，暂停项目的核准和审批。成立检查小组，加大对淘汰落后产能的监督和检查，定期向土地、金融、环保、工商、质检等部门通报淘汰落后企业名单。各级政府对限期淘汰的落后装备严格监管，禁止擅自扩容改造和异地转移，金融机构不提供任何形式的信贷支持，国土资源管理部门不予办理用地手续。
《中国投资》：在上马大项目问题上地方都有很强的积极性，怎样把调整产业布局和总量控制结合起来？规划中有哪些大项目可以透露？
熊必琳：在规划编制过程中，几乎有条件的沿海地区都提出了结合淘汰落后上大厂的规划设想，如何把地方的积极性统一到规划要求上来，必须统筹处理好总量过剩与布局调整项目之间的矛盾问题。为此，规划提出调整产业布局必须坚持控制总量、淘汰落后、联合重组和城市钢厂搬迁相结合的原则；严格控制新增产能，所有项目必须以淘汰落后为前提，不增加和减少产能；明确不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目；结合淘汰落后建设钢铁大厂和有条件的地区，要将淘汰落后产能标准提高到1000立方米以下高炉及相应的炼钢产能。规划提出的几个沿海钢铁基地项目，都是按照上述要求把握的。
按照这个要求，在不增加或减少产能的前提下，加快调整产业布局。比如按期完成首钢搬迁工程，建成曹妃甸钢铁精品基地；结合广钢搬迁，宝钢与广东钢铁企业、武钢与广西钢铁企业联合重组，淘汰或减少现有产能，适时建设湛江、防城港沿海钢铁精品基地项目；按照首钢曹妃甸循环经济模式，结合济钢、莱钢、青钢的压缩产能和搬迁以及山东省内钢铁企业重组和淘汰落后，推动日照钢铁精品基地的建设等。