宜长短期政策结合 稳定投资

近年来，我国投资增长低迷受周期性、结构性和体制性等多种因素的影响，这些影响因素短期内将难以消失。2020年，稳投资增长面临的不确定性因素增多，而新冠肺炎疫情的发生进一步增加不确定性，稳投资压力前所未有的增大。

2019年：投资增速在低迷中继续回落

面对2018年经济增速逐季走低、投资仅增长5.9%的经济运行状况和2019年更加复杂多变的经济环境，国家在2019年采取了一系列政策措施，以补短板、强弱项、合理扩大有效投资。

2019年，全国固定资产投资（不含农户，下同）55.15万亿元，比2018年增长5.4%，与2018年相比增幅下降0.5个百分点。这是自2016年以来投资增速进入个位数的低增长状态下的持续下滑，且2019年月度增速基本上一直处于持续回落状态，下行压力逐月加大，全年增速创下近30年的最低值。2015年曾占全部投资64.2%的民间投资，在经历2016年的断崖式下滑后，2017、2018年出现短暂回升，但进入2019年后再次急剧下降，且1-4月起就一直低于全部投资增速，差距不断扩大，全年民间投资仅增长4.7%，增速低于全部投资0.7个百分点，与2018年相比回落4个百分点（参见图1），作为我国经济重要动力的民间资本投资活力持续降低。

在投资三大领域，制造业投资增速再创新低。在经历了2012-2016年制造业投资增速断崖式下滑和2017年低位徘徊后，受设备更新换代、环保标准提升等因素的影响，2018年制造业出现了短暂回升，但2019年制造业投资再度陷入低迷状态且出现断崖式走低，增速由2018年的9.5%下滑到1-4月的增长2.5%，创下多年月度累计最低增速，全年仅增长3.1%，是进入新世纪以来制造业投资的最低增速，其中民间制造业投资仅增长2.8%。

制造业投资低迷成为2019年以来全部投资增速持续走低的关键拖累因素。基础设施投资回升乏力，积极财政政策未挽弱势。面对2018年基建投资增速的急剧下滑，2018年下半年和2019年年初采取了一系列积极财政政策以稳定基建投资，但基建投资增速仍在低位运行，各月增速在3.8%-4.5%之间变动，全年仅增长3.8%，与2018年增速持平，与过去20%以上增速形成巨大反差，也对全部投资增速回升形成严重拖累。房地产投资为2019年惟一亮点，但增速呈逐月下滑趋势。2019年全年增长9.9%，增幅比2019年回升0.4个百分点，对全部投资增长形成关键支撑。

2019年，东部、中部、西部和东北地区投资分别增长4.1%、9.5%、5.6%和-3%，东部、东北地区分别比全国投资平均增速低1.3个和8.4个百分点，中部和西部地区分别高4.1个和0.2个百分点。与2018年相比，东部和东北地区与全国投资增幅的差距有所扩大，西部地区由负转正，中部地区连续两年保持最快增长，成为拉动全国投资增长的主力区域。

尽管2019年投资处于低迷状态，但投资结构继续改善。一是高技术产业投资快速增长，特别是下半年以来增速逐月加快。2019年，高技术产业投资增长17.3%，增速比2018年加快2.4个百分点，高于全部投资11.9个百分点。其中，高技术制造业投资增长17.7%，增速比2018年加快1.6个百分点，占全部制造业投资的比重超过20%，比重比2018年提高5.7个百分点以上，提高幅度为近年来最高。二是民生、环保等短板领域投资得到进一步加强。2019年，社会领域投资增长13.2%，增速比2018年加快1.3个百分点，其中教育投资增长17.7%、文化体育和娱乐业投资增长13.9%；生态保护和环境治理业投资在2018年增长43.0%基础上，2019年继续保持37.2%的高增长；电信和其他信息传输服务业投资增长17.8%，增速比2018年加快28.6个百分点；科学研究、技术服务和地质勘查业投资增长17.9%，增速加快4.3个百分点。

2020年：投资低增长趋势将继续

一是从周期性与结构性因素看，2020年投资增速将仍处于回调通道之中。固定资产投资存在10年左右的周期性，而我国固定资产投资经过2002年以来的十多年高速增长尤其是金融危机时期的政策刺激性增长，各行业尤其是制造业领域已积淀大量产能，许多行业产能已大大超过当期需求，形成大量严重过剩产能。在连续几年“去产能”政策作用下，2019年工业产能利用率仅达到76.6%，仅比2018年提高0.1个百分点，仍低于2017年的77.0%，大量过剩的产能短期内难以完全消化对企业扩大投资形成极大抑制，这意味着2020年投资将受过剩产能影响难以出现触底回升势头。

二是从市场需求看，2020年国内外需求难以回暖影响投资预期。国内市场，社会消费品零售总额增速逐年回落，2016-2019年分别增长10.4%、10.2%，9.0%和8.0%，尤其是汽车类消费连续两年负增长。2020年，即使不考虑疫情因素，受经济下行压力加大的影响，社零增幅可能进一步下滑。国际市场，世界经济景象暗淡，有关机构预测2019年世界经济增长为2.9%、全球贸易量仅增长1.1%，皆低于2018年的3.0%。2020年，世界经济下行风险在增加，经济增长率不会高于2019年，贸易增速复苏有限。2019年，按美元计我国进出口总值下降1.0%，出口增长0.5%，增幅分别比2018年回落13.6和9.4个百分点。2020年，我国外贸形势不容乐观，预计进出口总值、出口值增幅在2%左右。2020年1月份，我国PMI为50.0%，比上月小幅回落0.2个百分点，重回临界点；新出口订单指数为48.7%，比上月小幅回落1.6个百分点。总体看，2020年内外需市场预期并不乐观，影响企业扩大投资的信心。

三是利润下降、成本上升、融资难等问题仍旧难消。尽管2019年国家采取一系列措施。2019年，全国规模以上工业企业实现利润总额一直处于负增长，全年下降3.3%，而2017和2018年分别增长21%和10.3%。2019年，规上工业企业百元营收的成本与费用分别增加0.21%和3.1%，百元资产实现的营业收入比2018年减少2.3%；营业收入利润率由2018年的6.49%下降为2019年的5.86%。未来在产能过剩短期难以出清导致市场竞争加剧、工资上涨与经营成本上升压力加大的情况下，企业投资的利润空间将进一步受到压缩。中小企业、民营企业融资难、融资贵是一个长期问题，短期内难以得到根本解决，而环保政策也不会放松。地方政府债务率的不断上升和防风险政策下对地方政府债务率的严控，2020年基建投资的资金缺口依然巨大。

总体来看，2020年，即使没有疫情发生的影响，传统制造业投资将会继续低迷，先进制造业会较快增长但比重不高，对整体制造业投资增速的回升贡献有限，制造业投资增速即使不继续下行也难有强力复苏，而基建投资受债务约束的制约也难较快回升，房地产投资增速受市场需求和政策调控的影响将会有所回落。因此，受多重因素影响，2020年固定资产投资增速将仍会表现低迷，触底复苏前景不明。

新冠肺炎疫情对投资形成巨大冲击

本次新冠肺炎疫情始于2019年12月8日，与2003年“非典”疫情发生于2002年11月16日的时点相近。“非典”疫情对当年投资影响有限。2003年，全国城镇投资增长29.1%，增幅比2002年提高10.8个百分点。2003年投资受“非典”影响最大的为北京和广东。2003年，北京1-4月份投资下降6.8%，全年增长18.1%，增幅比2002年下降1.1个百分点。广东1-4月份投资下降15.7%，全年增长26.9%，增幅比2002年提高18.4个百分点。但本次新冠肺炎疫情对2020年投资的影响，将远远大于2003年“非典”疫情的影响。

一是经济发展所处的周期不同。2003年，我国经济正处于一个自2002年开始的新一轮景气周期。在经济上升周期，又是在投资冲动型发展环境和各行业都有巨大投资空间条件下，“非典”疫情对投资扩张仅仅相当于点刹而已，随后投资一路高增长，到2004年1-2月投资增速高达53%，国家不得不采取一系列调控投资过热的政策措施。而目前我国经济正处于下行压力不断加大时期，原本预期就不好、企业投资信心就不足，新冠疫情对低迷的投资更是雪上加霜，将进一步加大投资增速下行压力。

二是采取应对措施的时间、范围和力度不同。2003年对“非典”疫情在2月中旬以前主要集中在广州，4月下旬在京津冀晋蒙5省区市疫情严重，随着疫情加剧，4月17日全国加大防治工作，但没有实行全国性的交通管制和区域封闭管理。新冠疫情自春节放假前一天的1月23日武汉宣布暂时“封城”，1月25日除西藏外的30个省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应。随之，各地人流、物流严格限制，一般性人流、物流几近停止。

三是对经济、投资活动的影响范围和程度不同。“非典”疫情的严格管控是在4月份且仅主要是广东、北京两地小范围内，在管控时期回家过春节的务工人员已经返回工作岗位，工厂、工地基本正常运转，对经济与投资活动的影响并不是很严重。而新冠肺炎疫情管控正值春节假期且在全国各地实施，对经济、投资的影响更深远、更严重。首先，影响投资项目施工进而影响全年投资进度。今年在对新冠疫情严格管控时期正值春节假期，绝大部分外出务工人员以及回乡探亲的企事业单位职工已被隔绝在家乡未能返回工作岗位，除与战“疫”相关企业最近恢复开工外，一般性工厂和工地都未能及时复产复工。据统计，截至2月10日，春节后全国旅客发送量较去年同期大幅萎缩81.9%。面对疫情各地严防死守，大量农民工被阻隔在家乡、建筑行业延期复工，导致全国性的在建项目停工、新建项目推迟开工，将对项目建设进度产生巨大不利影响，2020年投资增速面临巨大的下行风险。

其次，影响企业的投资能力和意愿。一些行业与企业尤其是餐饮、零售、交通运输、酒店、旅游等服务业以及中小企业、出口企业，因无法正常复工、需求减少、订单流失等导致盈利减少甚至出现个别企业亏损倒闭，导致这些行业与企业新投资意愿与投资能力降低。

再次，对产业链、供应链可能产生深远影响，进而对所有行业领域的投资与发展都产生波及效应，这对宏观经济的影响将是深远的。本次疫情比较严重的地区如湖北、广东、河南、湖南、浙江、安徽、江西、江苏、重庆等都是我国制造业大省（仅为9地2017年制造业投资占全国的55.6%），是涵盖长三角、珠三角、长江经济带在内的我国最重要的电子、汽车、机械、重大装备等制造业基地，而我国制造业正处于新旧动能转换的关键时期，近年来制造业投资也一直处于低迷状态，突发的新冠肺炎疫情冲击犹如雪上加霜，如果疫情持续时间过长，将对我国制造业以及相关产业的产业链、供应链甚至全球制造业都产生重大影响，从而影响我国经济的长期稳定发展。

疫情对2020年投资增速影响的预估

新冠肺炎疫情对全年投资的影响是短期的，当疫情得到有效控制后，原有的影响也将消失。因此，疫情对投资的影响程度，主要取决于疫情得到有效控制、企业复产复工的时间。以疫情能在2月底得到有效控制，3月起各行各业生产、投资、消费逐步恢复正常为基础，开展疫情对全年投资影响的预估。

2016-2019年，1-2月投资占全年的6.4%-8.1%，一季度投资占全年投资的14.4%-18.5%（见表1）。在没有新冠肺炎疫情的正常情况下，建筑施工行业基本上在1-2月的正常施工天数约为46天。2020年1-2月，受疫情的影响，正常施工天数可能仅25天，相当于正常情况的54%，即1-2月失去的施工时间为46%。以2019年1-2月投资占全年投资的8.1%为基数，则影响全年投资3.7个百分点。同时以没有疫情存在时2020年投资增长6%计算，则受疫情影响，2020年投资增速可能会降低到2.1%，再考虑到疫情对企业投资能力与投资意愿的影响、以及疫情持续时间可能增加带来的各种不确定性，全年投资增速可能会更低。这就需要通过加大逆周期的政策力度，尤其是要出台应对疫情影响的短期特殊投资刺激政策，以稳定投资增速，避免经济过度下行风险。

最大限度降低疫情冲击和影响

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，是实现第一个百年奋斗目标的关键之年。在这一重要历史节点，面对经济下行压力不断加大、新冠肺炎疫情的突然冲击，要强化逆周期调节，短期政策要加大力度，稳住需求、稳定市场，长期政策要深化改革，稳定预期、激发活力，以恢复性增长稳定投资，把新冠肺炎疫情影响降到最低，确保经济平稳运行。

（一）抓紧出台应对疫情冲击的短期稳投资政策措施
1．为中小企业输血纾困，稳定经济发展根基
新冠肺炎疫情导致假期延长、人流物流被阻、生产停顿，产业链、供应链与资金链面临中断风险，中小企业尤其是劳动密集型制造业面临巨大生存困境。实体经济是国民经济基础和重要支撑，是经济稳定增长和综合国力竞争的根基，而中小企业是实体经济的关键主体。面对突如其来的疫情冲击，必须采取短期应对措施，加大对中小企业特别是制造业企业的输血、纾困力度，确保中小企业能够渡过难关生存下去，提振市场信心、增强投资意愿，稳定供应链和产业链，筑牢实体经济根基，增强后续发力底气。

一是加大对中小企业尤其是制造业企业的信贷支持力度。首先，在受疫情影响的企业不得抽贷、断贷、压贷，对即将到期贷款给予一定宽限期，延长贷款期限。其次，增加对制造业的中长期贷款投放，同时放宽贷款条件、下调贷款利率，降低企业融资成本。再次，对受疫情影响较严重、资金周转困难的企业，给予一定流动资金贷款以用于发放工资，以稳定企业生产。

二是及时出台住房公积金暂停、税收减免等临时应对配套政策。在疫情期间，企业仍承担着停业期间的员工工资等成本，面对不可抗力，应实施延期缴纳税费、暂停企业住房公积金、下调中小企业社保费率、减免一定期限的各种税费和国有资产类用房租金、对已缴纳的税费实行退返等支持政策，形成政府、企业、员工共担疫情损失的机制，以降低企业成本负担、缓解企业经营困难。

三是加大政府扶持资金的支持力度。充分发挥各地各类产业发展基金、中小企业扶持基金的作用，对中小企业投资项目增加资金补助与贷款贴息规模、提高融资担保比例、降低担保费率，以支持中小企业渡过难关、稳定发展。

2．推进在建项目有序复工，做好新建项目前期施工准备
一是在做好疫情控制前提下，加快推进在建项目有序复工。各地要实事求是，统筹疫情防控与经济社会发展，对于在建工程项目不能采取一停了之的消极防控措施和层层加码的过度防控措施，除湖北疫区外，其他省份要以市县为区域，除个别疫情严重的市县外，其他市县要在做好防控工作的前提下加快推进在建项目全面复工续建。取消在建项目复工的批准手续，改为复工报备制。做好低风险人群返岗工作，对来自非重疫区的务工人员进行必要健康监测，取消隔离要求。各地严禁私自设卡封路堵路，确保人流、物流畅通，强化土地、资金、水电、建材等物资供给保障，帮助企业尽快复工。二是加强拟建新建项目的前期准备工作。对于符合产业政策和环保要求的拟建新建项目，各地政府要加快规划、用地、环保审批工作，在资金、劳动力、物资供给等方面提供更多支持，确保项目尽早开工建设。对于疫区重度地区的拟建新建项目，尽管目前不能开工建设，但各地政府必须协助业主做好规划、用地、环保等项目施工准备，等待疫情解除后能够立即组织开工建设。

（二）加大基础设施、公共服务等行业和领域投资力度
在企业尤其是民间资本投资意愿不强又面临疫情冲击的特殊情景，必须加大政府投资力度，以扩大政府投资需求来弥补市场需求不足、稳定市场预期，并以此拉动企业跟进投资，是当前抵消疫情影响、稳定投资和经济增长的关键举措。一是结合疫情防治加大医疗与公共卫生设施补短板的建设力度。重点支持疫情重灾区应急医疗救治设施、隔离设施等应急项目建设，加大城乡公共卫生事件应急处置、医疗救治和疾病预防控制设施建设投资力度，加快推进城乡人居环境卫生整治项目建设。二是加大巩固脱贫成果的投资力度。重点聚焦“三区三州”等深度贫困地区基础设施与产业发展薄弱环节，加大项目与财政资金倾斜力度，确保项目提前开工、提前建成投入使用。三是集中力量加大重大基础设施尤其是新型基础设施建设投资力度。支持重点城市群、都市圈城际铁路、市域（郊）铁路建设和高等级公路、重大水利工程、环保工程建设，加快推进5G、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，进一步增强基础设施支撑能力。四是加快推进市政公用设施建设和城镇老旧小区更新改造。加快补齐市政设施建设短板，重点加大污水处理、固体废弃物处置、供排水、公共环境卫生等领域投资力度，加快推进在建项目和新项目开工建设。选择一部分市政设施缺失或严重老化、人口密集的城市老旧小区，加快推进老旧小区危房和非成套住房改造、加装电梯，加大综合整治力度，推进上下水、电网、煤气、光纤等设施更新改造，加快步行街、停车场、无障碍通道、便民市场等生活服务设施建设。

（三）拓宽资金筹措渠道，保障项目建设资金需求
一是增加2020年中央预算内投资规模。受疫情影响，地方财政收入增幅必然下降，地方政府投融资能力降低，应适度提高2020年财政赤字率，扩大中央预算内资金规模，加大财政资金托底力度，以提高公益性公共基础设施项目投资能力。二是适度放松地方政府债务率控制要求，扩大地方政府债券发行规模。在规范地方政府债务管理、严防地方政府债务风险的前提下，应根据疫情影响程度，适度放松地方政府的债务率控制，增加地方新增债券发行规模，以扩大地方政府公共投资。三是发行“健康中国债券”。可借鉴美国金融危机期间推出的“建设美国债券”做法，发行“健康中国债券”，重点用于医疗卫生、公共环保、农村环境整治等公共基础设施项目建设。债券期限最长可达30年，可不纳入当年各省债务限额管理，中央政府给予30%-50%的利息补贴。四是进一步拓宽企业融资渠道。适时降低准备金率，扩大长期资金供给。提高对中小企业贷款的“容错率”或“容忍度”，加大对中小企业信贷融资的支持力度。加快推进上市融资和债券发行进度，扩大企业股权融资、发行企业（公司）债规模，提高企业直接融资比例。

（四）多措并举，促进企业扩大投资
一是切实降低企业运营成本，减轻企业负担。除应对疫情的短期减税降费措施外，进一步加大减税降费力度，地方政府要严格落实减税降费措施，不得以任何方式和开工增加企业税费负担，对不合理、不合规收费项目必须能减尽减、应取消尽取消。下调贷款利率，提高对中小企业贷款贴息比例，切实降低企业融资成本。二是增加土地供给。在加快落后、低效产能占地回收力度的同时，适度增加土地供给指标，确保新项目建设用地。三是加大垄断行业市场化改革和开放力度，降低民间资本进入电信、铁路、石油、教育、医疗卫生、养老等行业和领域的门槛，支持民间资本参与公平竞争，不断拓宽民间资本投资渠道。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦