日本钢铁产业去产能中的政府角色

上世纪70年代日本结束高度成长期，进入安定成长期。90年代以后进入经济停滞期。在这样的经济发展背景下，日本的钢铁行业经历了反复的利润低迷和收益危机。图1展示了上世纪70年代以来日本的高炉、转炉、和电炉的产能和产量。产能高于产量的部分就是过剩产能。几乎所有的高炉和转炉都属于大型的钢铁联合企业（高炉企业）。在1970年到90年代之间，日本一共有六家大型的联合钢铁企业。之后经过一系列合并，现在实际上只剩下了三家（日本制铁，JFE，神户制钢）。使用电炉的企业通常都是相对小型，且数量较多的是普通钢电炉企业和特殊钢电炉企业。高炉和转炉的过剩产能造成超大型钢铁联合企业经营困难，而电炉的过剩产能则导致电炉企业经营困难。

1970年代开始到80年代前期，高炉和转炉的过剩产能一直在扩大。之后过剩产能开始缩小，一直到2000年代初才得以消除。而电炉的过剩产能在1970年代出现，到80年代得到了暂时性的消除，甚至出现了产能不足的问题。但是在那之后电炉的过剩产能再一次急速扩大，一直到本世纪也没有得到解决。

因此，日本钢铁产业的过剩产能成了产业政策的试图解决的问题之一。本文探讨了去产能过程中政府的角色。日本通商产业省政策史编撰委员会编撰的《通商产业政策史》（第一期：1945年-79年，第二期：1980-2000年）总结了日本的产业政策，本文引用了此资料。

去产能产业政策的内容

21970年代以后，日本的钢铁产业政策具备几个特征。第一，这些政策的目标并不是扩大产量或产能，而是缩小规模以及调整内部结构。一开始这些政策致力于处理过剩设备，之后着重于通过减少过剩债务和过剩人员来使产业恢复活性。第二，这些政策以国会制定的法律为基础。第三，决定实施产业政策时，并不是政府先行下达指示，而是民间企业先申请之后政府再提供支援。第四，刚开始政策的实施对象是“产业”，之后转变成了“企业”和“地区”。

在第一次石油危机之后，政府颁布了《特定萧条产业安定临时措施法》（特安法），实施期间为1978年到83年。特安法是以处理过剩设备为手段，以恢复供给平衡克服萧条为目的的政策。在钢铁产业内适用于平炉电炉业界和硅铁合金业界。政府负责制定处理过剩设备的计划。同时，政府也指示企业在必要时可对在价格和产量上采取“协议行为”。处理过剩设备的主要措施是提供债务保障。至于设备处理所必要的资金，在电炉业界由业界团体提供，在其他产业则由银行提供。

平电炉业界一直到1988年都禁止新增电炉，并且计划削减285万吨产能。到1982年度末，一共去除了272万吨产能。（《通商产业政策史》）。

在特安法之后，政府于1983年到88年实施了《特定产业结构改进临时措施法》（产构法）。产构法的目的也是处理过剩设备，具体措施也与特安法相似。但是，产构法的目的还包含生产、经营规模的合理化，也就是规模的扩大。因此，日本开发银行（现：日本政府投资银行）提供了低息融资。在产构法中，电炉也是指定的实施对象之一。

产构法实施期间内，电炉业界制定了380万吨的削减目标，到1988年处理了238万吨。（《通商产业政策史》）。

1986年日元升值造成了日本的经济萧条，出口产业聚集的地区承受了巨大打击。在这样的情况下日本政府制定了《产业结构圆滑调整临时措施法》（圆滑化法），并于1987年到96年期间实施。圆滑化法同时以处理过剩设备和调整地区内产业结构为目的。而且产业政策的实施对象不再是产业，而是企业和地区。处理过剩设备时，拥有过剩设备的企业向政府提交设备处理计划，接收计划后政府进入批准程序。钢铁产业中高炉企业的设备被纳入淘汰对象。这一次的计划与之前不同的地方在于增加了就业人员措施。主要政策措施为，除债务保证之外，还增加了与转入（结转）亏损金相关的税收优惠制度，由开发银行提供融资优惠。此政策不仅支援企业处理过剩设备，也鼓励企业转型。

另一方面，也指定了一些因设备减少导致经济恶化的地区。对于指定地区，由地方公共团体出资的公司等对新设工厂和新设业务提供债务保证。

在圆滑化法的支援下，高炉企业去产能开始快速进行。在高度成长期只增不减的联合炼铁厂就是从这个时期开始缩小规模的。虽然1987年之后日本随着经济复苏进入泡沫经济时期，高炉企业依然按照计划削减了产能。
1990年代前期的经济萧条对日本经济各行各业都造成了重大影响。以处理过剩设备为中心的措施并不足以解决这个问题。政府意识到了扩大新事业、新领域的必要性。在这样的情况下，政府制定了《关于特定行业人员圆滑推动行业创新的临时措施法》（行业创新法），并于1995年至2002年实施。行业创新法支援创新创业计划。一共有200个业种被指定为政策对象。具体实施由企业家向担当的大臣提交创业计划，得到批准之后可以享受低息融资，债务担保和税收优惠。钢铁业中的5家高炉企业，10家电炉企业被认定为特定企业。但是，行业创新的内容并不足以给业界带来根本性的变革。

日本的金融界在泡沫经济崩坏后一直存在着不良债权，这个问题还没得到解决又遭遇了1997年的亚洲金融危机。在这样的情况下，作为产业再生对策的一部分，日本政府制定了《产业活力再生特别措施法》（产业再生法），并于1999年开始实施。

产业再生法的目的是多方面的，其中和钢铁产业相关目的为，在考虑就业安定的同时实现业务重组。所谓业务重组，指的是在处理过剩设备的同时促进减少过剩债务和过剩人员。产业再生法并没有指定某些行业为适用对象，全行业均可适用。实施流程为，由企业家自主提交业务重组计划，再由政府批准。这个法律和行业创新法不一样的地方在于，在业务重组计划中包含对因业务重组而过剩的设备及人员的安置措施。一旦计划得到批准就可享受低息融资，债务保证和税收优惠。

根据经济产业省的资料，得到产业再生法认定的首号案例中住友金属工业将条钢业务单独设立成子公司。 钢铁行业中被批准的计划里，除了各种设备投资之外，还包含了NKK和川崎制铁合并成立JFE控股公司，以及新日本制铁和住友金属合并成立新日铁住金。

⬆注释：在1978年，1994年，2003年统计标准有变化，所以数值并不完全连续。
出处：根据日本钢铁联盟《钢铁统计要览》（历年）制图。

去产能产业政策的结果

高炉企业和电炉企业的政策实施结果并不相同。

高炉企业在圆滑化法之后开展了一系列去产能和合理化投资，且得到产业再生法的支援之后进行了一系列合并。高炉企业的产能在1985年之前基本没有减少，之后日元升值造成了经济萧条，高炉企业也转换了方针。在1990年代，高炉企业之间发生了激烈的市场份额争夺战。其原因是，由日元升值而产生的与进口钢铁产品之间的竞争，与电炉企业的竞争，以及汽车生产商等大型客户压价等一系列的压力下，钢铁联合企业的寡头垄断价格主导地位受到了威胁。高炉企业削减了闲散设备，下决心实施经营合并，2003年成立了JFE，2012年成立了新日铁住金。在这些企业重组的过程中，高炉企业完成了去产能。并且，2000年代高炉企业的销售额经常利润率得到了大幅度改善，并超过了泡沫经济时期的利润率（根据日本钢铁联盟的调查）。

另一方面，电炉企业在特安法和产构法之下实施了去产能。但是，由于各个企业对剩下的设备进行了改造，所以总体来看电炉产能并没有减少。在1988年以后，各个企业又蜂拥投资设备。在泡沫经济崩溃之后，出现了大量过剩设备。一部分电炉企业退出行业，一部分则接受了高炉企业的资本参与或董事派遣等被进入高炉企业伞下。并且，各个企业将市场锁定在所处地区内，避免与其他企业争夺市场份额。虽然电炉企业对地区经济发展做出了持续性的贡献，但是只有极少数的企业强化了国际竞争力。到2000年代，普通钢电炉企业的销售额经常利润率未恢复到泡沫经济时期的水平。（根据日本钢铁联盟调查）

高炉企业的重组是面对竞争压力时企业自身行动的结果。政府的支援并没有改变企业自身的行动，而是给企业提供了支援。另一方面，电炉企业在产业政策的介入下实施了去产能，但之后企业自身并没有制定大型的重组计划，也因此没有得到大规模的政策支援。

如何评价政策的实施与钢铁行业的关系

如何评价上述过剩设备处理、产业活性化政策的实施过程，以及这些措施和钢铁行业的关系呢？

首先，我们需要评价去产能是否成功。这一系列的政策确实对去产能，组织重组，合并，投资合理化等提供了财务支援。实际上圆滑化法之后的政策的实施期间内，高炉企业成功削减了过剩产能， 业务重组和公司合并也取得了一定进展。而且，不提1990年代以后的情况，在特安法和产构法实施期内，电炉企业的产能也得到了削减。

其次，我们需要评价产业政策的必要性。高炉企业在2000年代前期完成了去产能的原因在于企业自身强有力的参与。政府所给的支援只是促进此过程的次要因素。而企业自身强烈的参与意识则是由国际竞争压力和来自钢铁需求产业的强烈要求所导致的。另一方面，由于各个企业没有下决心处理过剩设备，电炉企业在1970-80年代依赖于萧条卡特尔政策和产业政策。因此，如果没有政府支援，电炉企业并不能处理过剩产能。可以说产业政策改变了电炉企业本身的行动。也就是说，大规模处理过剩产能并取得了成功的是高炉企业。但是就政府是否改变企业行动这个层面上来看，产业政策对电炉企业的效果是更为强劲的。

第三，我们需要评价产业政策的副作用。在特安法和产构法之下，虽然处理了设备，但更是救济了企业。并且在产构法结束之后，多数电炉企业又开始进行设备投资，导致在泡沫经济崩坏之后多数企业又出现了过剩产能。从特安法和产构法的结果来看，这些政府并没有诱导日本的电炉企业向着大型企业化的方向发展，而诱导了电炉企业向着地区企业化、“系列化”方向发展。

最后，我们还需要评价在市场经济环境下的政策正当性。仅在市场作用下电炉企业不能成功处理过剩设备，因此特安法和产构法是必要的。但是，作为圆滑化法，行业创新法和产业再生法的实施对象，高炉企业本身就计划削减过剩产能，或者对业务结构进行调整。实际上高炉企业自身也毫不犹豫地实行了这样的计划。在这样的情况下，我们不能证明“市场失灵”的存在。因此，我们不得不对圆滑化法之后对企业的支援的正当性存疑(编辑:杨海霞)

编辑 | 杨海霞

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