应对“十四五”能源治理挑战

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，能源作为经济发展的重要支撑和载体，其发展质量将直接影响经济发展目标的实现。

当前，我国能源发展各项指标总体向好，能源消费结构逐步优化，能源供给能力显著提升，能源转型步伐明显加快，但在面对国内外复杂的能源供需格局下，我国能源安全保障形势依然严峻，能源技术装备仍待加强，能源市场机制亟需完善，推进能源治理体系和治理能力现代化任重道远。

“十三五”能源发展特点

“十三五”前四年，我国能源消费总量得到有效控制，2019年达到约48.6亿吨标准煤，年均增长3.1%。其中，电力消费增速相对较快，全社会用电量达到约7.23万亿千瓦时，年均增长6.2%，电能占终端能源消费比重逐步提升。

能源供给能力显著增强，2019年能源生产总量达到约39.7亿吨标准煤。其中，天然气产量持续增长至约1736亿立方米，非常规天然气稳步增产；原油产量达到约1.9亿吨，结束了连续三年的下降趋势，油气产供储销体系进一步完善；煤炭在去产能的同时有序释放先进产能，并逐步向晋陕蒙宁甘新等资源富集地区集中，当年原煤产量达到38.5亿吨；电力供需总体平衡，局部高峰时段偏紧，截至2019年底，全口径发电装机规模达到20.1亿千瓦，清洁能源发电装机比重超过40%。

能源消费结构持续优化，2019年，煤炭占一次能源消费比重下降至57.7%，非化石能源消费比重提升到15.5%，提前完成“十三五”规划目标。风电、光伏发电快速发展，2019年装机分别达到的2.1亿千瓦和2.05亿千瓦，开发布局向集中式与分布式并重转变；可再生能源弃电率明显下降，清洁能源消纳问题得到缓解。逐步淘汰煤炭落后产能，推进煤炭优质产能释放，年产120万吨及以上煤矿产能达到总产能的四分之三；关停30万千瓦以下煤电机组，加快煤电超低排放和节能改造，并提前完成了预定目标。

电力体制改革深入推进，电力市场化交易规模快速增长，2019年实现交易电量约2.6万亿千瓦时，基本完成省级和区域输配电价改革，发用电计划有序放开，配售电业务加快放开，电力现货市场建设试点加速推进，电力辅助服务市场不断扩大。能源价格机制改革全面推进，电力市场交易价格规则逐步健全，风电、光伏发电逐步在全国范围内实行无补贴平价上网。油气体制改革步伐加快，上中下游相关配套措施正在持续推进，并组建了国家油气管网公司，促进油气管网设施公平开放。

能源基础设施逐步完善。中俄原油管道二线、中缅原油和天然气管道、中俄东线天然气管道等陆续开工和投产，东北、西北、西南和海上四大进口油气战略通道基本成型。国内骨干管网建设逐步加强，西气东输三线、陕京四线、川气东送增压工程、鄂安沧、新疆煤制气外输管道等也陆续开工和投产。主要输电通道建设步伐加快，12条大气污染防治行动重点输电通道，以及扎鲁特-青州、酒泉-湖南、准东-安徽等特高压输电通道基本建成，乌东德水电外送、青海-河南、张北柔性直流等项目开工建设，进一步提高了我国电力跨区域配置能力。

发展不平衡、不充分，能源治理面临挑战

我国工业化、城镇化水平逐步提高，带动石油、天然气等化石能源消费不断攀升，而国内油气资源探明储量和品质不高，增储上产难度逐步加大，近年来能源自给率一直在低位徘徊，石油和天然气对外依存度分别超过70%和40%。考虑到地缘政治和国际上围绕油气资源的战略博弈加剧，我国油气进口和供应安全形势依然严峻。预计在国内油气资源勘探开发取得显著进展或者对油气消费进行有效替代前，我国油气供需缺口还将持续扩大，油气对外依存度将在较长一段时期内维持在较高水平。

长期以来，我国能源资源和消费中心呈逆向分布，能源总体上由西向东、由北向南流动。从未来发展趋势看，随着中、西部地区经济快速发展，将带动本区域能源消费大幅增长，东部沿海地区由于本地非化石能源规模化发展和海上进口资源供应，加之能源消费增速逐步趋缓，本区域的能源保障能力将有所提升。区域能源供需格局的不断演变，将给我国未来能源发展和基础设施规划建设带来挑战。

我国能源生产消费体量大，品种多，传统的化石能源占比高，特别是煤炭长期发挥着基础性保障作用，给能源发展转型带来挑战。从“十三五”前四年的发展看，风电、太阳能发展迅猛，装机规模已大大超过规划值；水电和核电发展不及预期，规划任务很难完成，形势不容乐观。水电和核电在非化石能源中的占比比较高，电能质量也比较高，其发展规模和质量将直接影响我国非化石能源占比的提高。

当前能源市场化建设正处于攻坚克难阶段，市场配置资源的作用尚未充分发挥，能源开发不能准确反映市场需求。跨省区电力交易存在壁垒，一定程度上影响了清洁能源的优化配置。增量配电业务推进缓慢，能源价格机制尚未理顺，特别是调峰等辅助服务市场尚不健全，抽水蓄能、储能电站等辅助服务提供主体的积极性未能得到充分调动，制约了调峰电源的快速发展。

部分能源关键技术装备依赖进口。我国能源技术装备在研发、示范和应用上，虽取得了一定进展，但也存在着原创性突破不足、引进消化吸收多、关键领域技术落后等问题，燃气轮机部件、高温高压材料、电力电子元件等技术设备依赖进口，能源技术装备“受制于人”的问题依然存在，给能源自主发展和能源安全带来挑战。

实现能源高质量发展的建议

坚持全国一盘棋，统筹做好“十四五”能源规划。深刻认识我国能源的资源禀赋和供需格局现状，一方面要科学合理认识能源转型的安全和获取，多元发展能源供给，不要分散对煤炭的注意力，另一方面要统筹规划煤炭、油气、电力流向，避免能源迂回和错配。积极发展清洁能源，推动区域内部风光水火储等多种电源互补化开发，以及区域之间电源因地制宜差异化布局，坚持集中与分布式并重发展可再生能源，谋划一批煤电风光储一体化基地，促进清洁能源就近消纳。能源基础设施规划要充分结合现有通道输送能力和利用率，更好地适应送、受两端中长期能源供需形势，科学分析能源输送的市场竞争力并合理确定建设时序，提高能源配置效率和效益。

加强清洁高效利用，发挥煤炭和煤电的兜底性作用。我国以煤为主的能源结构短期不会改变，煤炭和煤电仍将在保障能源和电力供应中发挥主体性作用。要充分加强煤炭的兜底保障，积极建设和释放大型煤矿优质产能，维持煤炭市场稳定供应，推动煤炭清洁高效开发利用，提高电煤在煤炭消费中的比重。此外，随着新能源持续快速发展，煤电将更多地承担起电力系统调峰作用，应持续发展煤电节能减排技术，并为煤电适度预留发展空间，必要时也可布局在中、东部负荷中心，就近满足电力负荷和调峰需求。

强化能源自主保障，保障油气供应安全。我国经济高质量发展和人民对美好生活的向往，对油气安全供应的要求越来越高。目前国内油气勘探开发整体进入低品位阶段，增储上产难度较大，生产和消费之间的缺口仍将持续扩大。要统筹考虑加快油气替代产业的发展，从国家能源安全战略的角度进行技术储备和产能储备，有序发展煤炭深加工，稳妥推进煤制油气升级示范工程，形成一定的产能规模，降低对外依存度，增强极端情况下油气保障能力。

持续优化能源结构，坚定不移地推动清洁能源开发。我国具备大规模开发清洁能源的资源条件，在当前优化能源结构、防治大气污染的攻坚时期，有必要持续推动水电、核电等清洁能源开发建设。要继续推动风电、光伏发电平稳快速发展；积极发展西南常规水电，研究出台切实可行的政策机制，如建立西南水电开发基金等，解决后续水电开发经济性较差的问题，促进西南水电发展向纵深推进；安全发展先进核电，重点推动“华龙一号”三代自主核电技术后续项目建设，有效控制单位投资规模，合理安排核电项目布局和建设时序，并优先布局在电力供需紧张地区。

发挥市场化作用，解决好能源体制改革中的难题。加快建立全国统一的电力市场，推动电力现货市场试点运行，鼓励电力市场的多元规范竞争。完善电力市场化交易机制，打破跨省跨区电力交易壁垒，促进电力在全国范围内优化配置。营造能源开发和运营的良好环境，积极引入市场主体参与能源项目投资建设，促进不同运营主体的能源基础设施开放共享，实现各类能源公平接入。建立市场化的能源价格体系，实施峰谷能源价格，重点推动调峰等辅助服务市场建设，调动辅助服务主体的积极性。强化能源政策机制的连续性，避免造成短期内能源开发规模和市场价格的大起大落。

统筹国内外资源，系统性保障我国能源安全。加强国际能源合作和资源掌握，促进与周边国家能源基础设施互联互通，持续推动多来源的能源进口战略通道规划建设。在稳定国内现有油气产能的基础上，继续加强油气资源勘探开发、非常规油气上产能力和油气替代，降低对外依存度。加快推动国内天然气骨干管网建设，完善天然气产供储销体系，重点推动多层次储气设施建设，满足不断增长的天然气消费和迎峰度冬调峰需求。通过优化工业、交通等领域的能源消费结构，实现外部能源保障和内部结构调整相结合，逐步降低对国外能源的依赖。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦