农业农村高质量发展战略任务

 “十四五”农业农村发展战略目标

“十四五”规划是衔接“两个一百年”奋斗目标的第一个五年规划，农业农村领域的发展战略是实现农业农村现代化，包括农业现代化、农村现代化和农民现代化。

农业现代化。要以智能物质装备、先进科学技术和现代经营管理来提升农业，完善农业产业体系、生产体系和经营体系，优化产业结构、提升技术物质装备水平、提高农业经营管理水平。产业体系的完善是以市场需求为导向，优化农村一二三产业结构，提升农业产业的综合效益和整体竞争力。生产体系要以科技创新为支撑，提升农业机械化、数字化、智能化水平，提升农业科技进步贡献率。经营体系要培育面向市场的农业经营主体，实现小农户与现代农业发展有机衔接，促进农业经营集约化、专业化、组织化、社会化。

农村现代化。不断缩小城乡差距，使村庄基础设施接近或基本达到城市水平。全面推进人居环境整治，改善村民生活环境和生产条件。提升公共服务水平，大力发展农村的科教文卫体等社会事业，加快推进城市基本公共服务向乡村延伸。缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，村庄规划管理体现“多规合一”管控要求，促进城乡基础设施、公共服务、生态环境保护协调发展。

农民现代化。全面提升农民生活水平，促进农民素质和能力等全面发展。全面提升农民素质，要加强职业技能培训，扩大农村实用人才、新型农业经营主体带头人的培训，提高农民的职业技能水平，使农民逐步成为体面的职业。全面提升生活质量，满足亿万农民对美好生活的向往，不断提升农民的获得感和幸福感。

面临挑战

现阶段我国农业农村发展存在的主要问题主要有以下几个方面：

资源环境约束增加。我国的农业发展面临着资源短缺和环境污染的压力持续增加，人多地少、水土资源不平衡等问题短期不会得到根本性解决。主要表现为耕地人均占有量少且质量总体偏低，水资源时空分布不均且水质呈恶化趋势，水土资源不平衡造成我国旱涝灾害频繁。

农业国际竞争力较低。我国由于人多地少的原因，导致土地租金居高不下；同时，由于整体经济水平的提高，劳动力和其他生产资料也在不断上涨，推高了农业生产成本。大宗农产品国内外价格全面倒挂，导致进口继续保持较高水平。随着近年来我国自由贸易区建设步伐加快，多种农产品均将实现零关税。我国农产品质量安全标准普遍低于主要出口市场，整体来看缺乏竞争力低。

农民持续增收动力不足。我国现阶段的供应生产依然以传统小农户为主，他们的家庭经营抗风险能力差。农业比较效益低，导致农民普遍收入较低，同时农民工就业和工资水平增长也因为经济增收放缓等原因受到影响。由于土地流转市场不完善、宅基地和集体经营性建设用地入市政策不明朗等原因，导致农民财产性收入有限。

农业保护政策滞后与产业发展需要。我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。农业支持保护体系不精准、落实不到位、资金整合不足、基础设施投入少等问题日益突出。农业补贴面广、环节多、部门多，无法充分发挥财政资金的引导作用。同时，急需更新农业支持保护体系，既符合WTO国际规则又能保护农业健康发展。

提高农业综合效益

“十四五”要提高农业综合效益，需要重点把握以下几个方面：

优化产业布局。顺应水稻“北增南减”和小麦积聚于黄淮海区域的趋势，维持水稻和小麦现有布局。引导玉米产业布局进一步向东北区域集聚，巩固黄淮海区域玉米优势产区地位。引导进一步油菜籽和花生等油料作物向长江中上游区和黄淮海等优势产区集中。顺应产业发展趋势，加快引导生猪、肉禽和蛋鸡养殖向黄淮海和东北等玉米主产区转移和集聚。

打造一二三产融合发展平台。整合要素资源，重点打造特色产业集群、现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、中国特色农产品优势区、农业科技园区、农业产业强镇等产业融合发展平台，就地就近发展农产品加工业及相关配套产业，拓展农业功能发展休闲农业和乡村旅游业，培育新产业新业态，创新利益链接机制，不断推动农村一二三产业融合发展。

提高农产品质量安全保障水平。健全自上而下的纵向监管体系，强化农产品全过程质量安全监管。完善农产品可追溯体系建设，整合可追溯资源和数据，统一纳入全国农产品质量安全可追溯信息交换平台进行管理，明确各层级监管需要，满足不同的监管主体需要。

完善新型农业经营体系。加快构建以农户家庭经营为基础、多元经营主体为主导、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的新型农业经营体系。开展农业专业化服务示范创建活动，分级培育农业专业化服务示范点。创新新型经营主体与小农户的利益联结机制，形成风险共担、利益共享的共同体。

培育农业农村新动能

农业农村高质量发展，需要土地、水、气候、生物等自然要素支撑，更需要人才、管理、技术、资金等经济要素的投入。培育农业农村发展新动能，需要聚集人才、资本和土地等三大现代要素的投入。

人才是最活跃的要素。农业农村的发展必须要顺应城镇化趋势，三大现代要素中人才是最活跃的因素，未来满足农业农村发展对人才的需要，需要做好三个方面的工作，适应城乡人才双向流动。一是要推进农业转移人口市民化，放开放宽个别超大城市外落户限制条件，允许农业转移人口在就业地落户，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进农业转移人口融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，满足农民进城居住和生活的愿望。二是要建立城市人才入乡的激励机制，运用财政、金融、社会保障等激励政策，鼓励下乡群体参与乡村治理，探索城乡下乡群体加入农村集体经济组织成功做法，促进更多人才投身农业农村事业。三是要改善农业农村就业环境，完善农村基础设施，改善农村人居环境，留住想为农业农村发展作贡献的人才。

资本是最关键的要素。我国农业农村的发展受资金制约严重，“十四五”期间需要通过发挥财政资金、金融资源和社会资本的协同作用，满足农业农村发展对资金的需求。财政资金要优先保障“三农”资金投入，将农业农村作为财政优先保障领域，财政资金投向应向“三农”倾斜金融资源要增加农业农村供给，推进金融机构供给主体多元化，引导中小金融机构进入农村领域，通过推进农村金融体制改革解决农村资本单向流出和融资成本高的长期困境。创新财政资金投入方式和金融扶持政策，通过信贷担保、贷款贴息、政府购买服务等方式，引导更多社会资本投入农业农村领域。

土地是最基础的要素。土地是农业农村发展最基础要素，现行土地制度已经不适应于农村一二三产融合发展需要，必须深化农村土地制度改革。改革过程中重点要做好两方面工作。一是要建立农村集体建设用地直接入市制度，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，解决农业农村发展过程中面临的建设用地紧缺的问题。二是要加速土地承包权流转，完善土地流转、抵押、租赁等市场，促进土地集约化和规模化经营。

进一步激发乡村发展活力

激发乡村发展活力的关键在于深化改革，只有依靠改革才能打破制约乡村发展的藩篱，“十四五”期间重点需要做好以下几个方面的改革。

继续深化农村土地制度改革。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

深入推进农村集体产权制度改革。加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度。制定农村集体经济组织法，加强农村执法队伍建设。做好成员身份确认，注重保护外嫁女等特殊人群的合法权利，加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革。继续总结和推广“三变”经验，健全农村产权流转交易市场，完善适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策。积极探索农村集体经济的多种实现形式，拓展集体经济形态。

完善农业支持保护制度。强化高质量绿色发展导向，加快构建新型农业补贴政策体系。调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策使用范围。健全农业信贷担保费率补助和以奖代补机制，做大担保规模。打通金融服务“三农”各个环节，用好差别化准备金率和差异化监管等政策，切实降低“三农”信贷担保服务门槛。鼓励银行业金融机构加大对农业农村中长期信贷支持力度，支持重点领域大宗农产品期货期权品种上市。

探索宅基地“三权分置”。改革过程中要尊重农民意愿、维护农民利益，坚守宅基地居住保障的福利底线，鼓励农村集体经济组织成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。稳固和明确集体对宅基地的所有权，坚持农村土地集体所有权的根本地位不动摇。结合农村集体产权制度改革，将宅基地所有权赋予农村集体，确定其法人资格，通过颁证等形式明晰具体权利和义务。保障农户宅基地资格权，进城务工农民的宅基地使用权，是基于身份享有的权利，不能因为任何原因剥夺；在农民自愿的前提下，通过建立多元化补偿方式，鼓励在城市获得稳定生活条件农民有偿退出宅基地资格权。放活宅基地使用权，完善宅基地使用权流转的配套政策和法律体系，扩大和明确宅基地使用权流转市场范围，设定使用权流转期限制，鼓励宅基地使用权有偿退出的政策。

“十四五”重大任务、重大工程和重大政策

（一）五个重大任务

推动农业现代化。按照供给侧结构改革需要，不断优化和挑战农业产业结构，解决发展过程中自身存在的短板问题。统筹国内国际两个市场和国内国外两种资源，加速我国农业现代化进程。

深化“三农”改革。“三农”问题始终是我国农业政策的痛点和难点所在，城乡二元格局根深蒂固难以在短时间内消除，在发展中问题只有通过改革才能打破制约乡村发展的藩篱。

推进农业农村信息化。农业农村发展速度慢的原因之一是信息不对称，“十四五”农业农村发展要互联网时代的顺风车，从信息端缓解原有弊病。要着力实现“互联网+农”，将互联网技术全面地落实到农业农村的各个环节和领域。

保持农村社会和谐稳定。农业农村的不平衡不充分问题更加突出，要通过全面优化制度供给、全面提升共享水平、全面升级治理水平、全面防范制度风险等战略举措，全面推进城乡融合发展。要坚决破除体制机制弊端，推动城乡要素自由流动、平等交换。通过强化城市对乡村的带动作用、发挥集镇和小城镇衔接作用、提档升级乡村道路增强城乡连接、促进城市公共服务下乡等综合措施，全面推进城乡融合发展。

（二）五个重大工程

农业基础夯实工程。大力推动高标准农田建设，实施土地连片整治，解决弄滴细碎化问题。提升现代种业、科技创新、动植物保护等方面能力，推进农业农村大数据平台建设。提高农业科技经费支持力度和统筹管理能力，加速推广应用先进适用的集成技术，加强战略性前沿技术储备。

绿色农业发展工程。实施土壤污染的治理修复，建立有效的治理和维修技术体系。增加农业绿色发展方面投入力度，完善绿色发展先行区支撑体系，实施好畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用与农膜污染治理、长江经济带农业面源污染治理、东北黑土地保护性耕作行动计划、重点水域渔业资源与生态环境调查等项目。

农业产业化工程。突出抓好特色产业集群、现代农业产业园、农村产业融合发展示范园、中国特色农产品优势区、农业科技园区、农业产业强镇等平台建设，按照全产业链发展要求打造优势特色食品全产业链，培育一批一二三产融合的排头兵。实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程，解决农产品物流短板问题。创新利益链接机制，加强新型经营主体和农村实用人才培育。

质量兴农工程。健全动植物疫病防控体系，提升动植物保护能力。严把产业投入品管理，从源头保障农产品质量安全。加强农业区域公共品牌、企业品牌和产品品牌认证，健全农产品质量和食品安全标准体系，建设农业全程可追溯体系，推进农业提质增效。

农村基础设施提升工程。深入推进实施农村人居环境整治、农村厕所革命，推动实施村庄基础设施建设工程。着力改善农村水、电、路等基础设施，实施农村饮水安全巩固提升工程，开展古村落保护与开发。

（三）五个重大政策

土地支农惠农政策。将农村作为土地市场化改革的突破口，加速推进承包地流转、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用、增减挂钩等政策。完善“三块地”改革，为农业农村发展提供物质空间。

多元投入扶持政策。农业农村作为财政支出的优先保障领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保投入力度不断增强、总量持续增加。充分发挥财政资金的引导作用，通过贷款补息、定向降准等方式，鼓励金融机构向“三农”领域提供更多资金，吸引社会资本投向农业农村领域。

人才科技支撑政策。加强农村农业人才政策支持力度，完善产业人才培训体系，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。加强基础前沿储备，加大力量开展关键技术攻关，夯实农业科技创新条件基础，加快农业科技机制创新与制度建设，提升农技推广服务效能。

数字乡村支持政策。建立健全农业农村数据采集体系，基本建成天空地一体化观测网络、农业农村基础数据资源体系、农业农村云平台。数字技术与农业产业体系、生产体系、经营体系加快融合，农业生产经营实现数字化转型，管理服务数字化水平明显提升，大幅提升农业数字经济比重。

农业生态保护政策。创新农业资源保护和高效利用机制，实现高产高效与资源生态永续利用协调。以提升耕地地力为目标，因地制宜开展耕地“经济休耕”，推广适应区域特点的农业高效用水技术模式。创新农业生态产品和服务供给路径，大力发展绿色优质农产品生产。

编辑 | 张梅

设计 | 海策