“十四五”国家公园建设需加强顶层设计

2013年11月，党的十八届三中全会提出要建立国家公园体制的重点改革任务。2015年5月，国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》，确定在9个省份开展国家公园体制试点。同年，国家发展改革委会同中央编办、财政部等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，试点目标主要为解决各类保护地的交叉重叠、多头管理的碎片化问题，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制。

“十三五”国家公园体制试点发展特点

目前，国家已批准了11个国家公园体制试点实施方案，具体为：东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山、北京长城。其中有5个（三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、海南热带雨林）由中央深改委批准，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发或由国家林草局印发，其余6个（普达措、神农架、钱江源、南山、武夷山、北京长城）经国家公园体制试点领导小组同意，由国家发展改革委批复。

为支持做好国家公园体制试点工作，自2017年开始，国家发展改革委除继续在森林草原资源培育工程、重点区域生态保护和修复工程、生态保护支撑体系、农村人居环境整治等中央预算内投资专项中安排资金外，还在文化旅游提升工程专项投资中的国家文化和自然遗产保护利用设施建设方面专门安排国家公园体制试点专项资金。虽然资金额度有限，却体现了国家公园体制试点建设的政策导向和项目引领作用，有力地支持了各国家公园体制试点区各项建设工作，为国家公园体制试点健康有序推进创造了有利条件，奠定了良好基础。各国家公园管理机构积极推进体制试点工作，主要的经验做法和成效体现在逐步配齐监测管护设施设备、营造了科普宣传氛围、初步理顺试点管理体制、探索社区协调发展制度、落实突出生态保护理念等方面。

国家公园体制建设面临的问题和挑战

通过国家公园体制试点中央预算内投资项目的实施，各国家公园体制试点建设工作取得了一定的成绩，但由于目前尚处于体制试点阶段，部分环节尚未完全理顺，故在项目实施过程中，还存在一些问题。

1.地方配套到位不足，部分项目进度滞后。
目前，国家公园体制试点多元化的资金保障机制还未形成，项目建设主要依靠中央资金，地方配套资金到位不足，主要原因是试点区域多为经济欠发达地区，区域内的矿山、小水电采取了逐步退出措施，政府财政收入紧张，开发空间有限，导致地方配套资金很难按计划得到落实；试点地区项目管理亟待优化，项目储备不充分影响建设进度。部分国家公园体制试点缺乏项目储备，项目前期可行性分析不足，导致项目变更较多，进而影响项目建设进度。

2.部分公园总规尚未批复，建设方向不明确。
目前大部分国家公园总体规划尚未正式批复，其整体布局、功能结构划分等均不确定，各地对国家公园体制试点的重点和方向一时还没有清楚的认识，多数国家公园体制试点目前沿用国家森林公园或自然保护地的建设内容和标准，导致项目前期各项工作缺乏科学性、整体性和系统性。

3.项目谋划存在一定缺陷，申报重点不突出。
根据《中央预算内直接投资项目管理办法》，中央预算内投资项目资金下达渠道是由国家公园体制试点所在省发改委在文化旅游提升工程专项下向国家发展改革委申报，而部分基层国家公园管理机构与发改部门、项目所在国家公园管理局等部门缺乏必要的沟通协调机制，导致中央预算内投资项目在安排上存在上报时间仓促、建设内容论证不充分、项目安排时序不科学、实施困难预计不足等问题，在项目谋划上存在一定缺陷，导致建设方向不明确；同时，国家公园体制试点项目申报体系尚不成熟，未形成由总体规划到专项规划及可行性研究，再到储备项目库的分步骤组织实施程序，上报项目的聚焦点和建设重点不突出，致使真正的短板和急需项目未能得到优先安排，未能有效发挥规划预期效果。

4.管理运行体制尚不健全，影响管理效率效益。
国家公园管理体制尚在试点阶段，仍存在各类自然保护地相互重叠、各行其是的现象，不同保护地存在着毗邻、交叉、重叠等区域，机构设置重叠问题明显，多头管理的问题仍未彻底解决，导致管理部门之间管理职责不明晰，严重影响了管理效力。同时，部分管理局目前仍为事业单位，无法实施行政委托，也间接影响了项目的实施。

国家公园“十四五”发展的建议

国家公园建设是一项长期、艰巨和复杂的任务，必须持续支持国家公园体制机制建设，不断扩大和巩固成果。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《建立国家公园体制总体方案》（简称《总体方案》），提出到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，进一步明确到2020年，要设立一批国家公园。因此，需要及时总结经验，做好顶层设计，主动谋划发展，提早规划“十四五”期间的工作。

1.加强顶层设计，完善管理体制
加强顶层设计，制定出台《国家公园法》，加快各国家公园总体规划的完善和审批工作，明确国家公园管理体制、性质和行政级别，整合相关行政单位执法职能，进一步明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体，彻底根除“九龙治水”的顽疾，修正“碎片化”管理的体制弊端。同时，进一步明确各主管单位在建设项目中的权责。

2.科学规划项目，理顺运行机制
依据各国家公园总体规划确定的保护目标和空间布局，有计划、有步骤地推进项目谋划工作，形成由总体规划、专项规划、可行性研究，再到储备项目库的分步组织体系，相应出台相关的配套制度与规定文件，进一步规范项目建设的审批程序，做到项目实施有据可依。

研究制定国家公园建设项目申报、建设、运行等相关规范制度，完善各项机制，理顺申报流程，强化建设质量，规范运行管理。建立申报制度，各基层国家公园管理机构的项目需得到其项目所在国家公园管理局的批复文件，方可向地方发改委上报；各国家公园管理局应建立经专家评审论证的项目库，按上级要求从项目库中选取适合的项目上报，并事前适当安排建库预算资金，确保事前、事中、事后对项目建设工程质量、资金安全、责任追究的全过程监督管理。

3.明确建设方向，加强科技支撑
进一步明确国家公园中央预算内投资项目建设方向。建议“十四五”期间，整合国家公园领域中央预算内资金，主要投入到继续完善勘界立标、智慧管护监测体系、生态廊道建设、野生动植物资源普查、生态保护修复支撑配套体系、科普教育和游憩公共服务设施等领域。

加强与科研院所以及高校之间紧密的合作关系，补齐科技支撑短板。构建专属质询专家库，共建科学研究和生态监测体系，快速推进国家公园科学决策和科研监测体系建设。同时，加强国家公园基层管理和服务能力，注重技术人员的能力培训，使国家公园管理局的技术人员的能力得到迅速提升。

4.拓展资金渠道，强化配套机制
统筹各中央资金渠道，设立国家公园建设专项资金，充分发挥中央预算内资金“四两拨千金”的作用。通过中央资金的引导，创新投融资渠道，鼓励和引导金融及社会资本参与到国家公园建设和运营过程中来，增强经济增长内生动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

进一步强化配套机制，各国家公园管理局应确保中央预算内资金项目后期配套管护的支撑保障能力，建立项目申报与项目后期运营维护挂钩的利益联结机制，在保障中央预算内资金项目的后期运营和维护同时，避免国有资产闲置的现象发生，进一步强化国有资金执行的绩效评价工作。

5.建立社区共管，探索全民共享
探索建立社区共管、全民共享机制，以自然地理单元为整体实现跨区域联合共建，加强舆论引导，建立社区共管机制，推行参与式社区管理，打造“共建-共管-共享”型国家公园。在当地的原住民中，继续吸引有志于国家公园管理工作的当地群众，以非国家编制方式承担管护岗位的责任。建立志愿者服务体系和居民科普宣传教育等全民共享体制，使国家公园的建设发展与区域发展协调进行。。

编辑 | 栾若曦

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