我国边境城镇发展和“十四五”对策建议

我国是世界上陆地边界线最长、邻国最多的国家之一，陆地边界线长约2.2万公里，涉及9个省区，46个地市州盟，与俄罗斯、蒙古、印度、缅甸、越南等14国接壤。边境城镇是边境地区发展和沿边开发开放的主要依托，是国家城镇体系和边疆治理体系的重要组成部分，是边境地区的主要产业和人口集聚节点，是“一带一路”建设的重要支撑。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视边境地区发展，党的十九大指出，“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，国家“十四五”规划《纲要》设置了促进边境地区发展工程专栏，《陆地国界法》明确提出，“国家支持沿边城镇建设，健全沿边城镇体系，完善边境城镇功能，强化支撑能力建设”。

 
⬆ 2021年11月17日,晨雾间的边境小村云南瑞丽弄换(新华社记者 江文耀摄）

促进边境城镇建设具有重要意义

（一）有利于提高边民生产生活水平。我国陆地边境地区涉及内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆9省区，46个地市州盟合计7300多万人。推进边境城镇发展，有利于支持边境地区巩固拓展脱贫攻坚成果，提高基础设施和公共服务设施水平，改善边民生产生活条件，推动实现共同富裕。

（二）有利于深入推进区域协调发展。边境地区拥有丰富的矿产和农牧业资源、壮丽的自然景观、灿烂的民族文化、独特的开放优势和区位优势，蕴含着广阔的发展空间和巨大的发展潜力。推进边境城镇发展，有利于发挥边境地区比较优势，加快形成新的发展动能，构筑区域协调发展新格局。

（三）有利于打造“一带一路”建设前沿窗口。随着“一带一路”建设的大力推进，边境地区成为连接内外的重要节点，正在转变为全面开放新格局的“最前沿”。推进边境城镇发展，有利于充分发挥边境地区拥有的国家级口岸、沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区等开发开放平台作用，激发边境地区发展活力和动力，打造“一带一路”建设前沿窗口。

（四）有利于铸牢中华民族共同体意识。我国陆地边界线的86.4%在少数民族地区，边境地区常住少数民族人口占总人口的近一半，有30多个民族与周边国家同一民族毗邻而居，民族数量众多。推进边境城镇发展，有利于把边境地区打造成为践行新时代党的民族政策的先行区，促进民族团结、共同进步。

边境城镇建设取得了积极进展

党的十八大以来，有关部门和边境各省区坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快边境城镇发展，为“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”不断筑牢根基，为全面建成小康社会和实现第一个百年奋斗目标做出了积极贡献。

（一）城镇建设水平逐步提高。经过长期建设与发展，边境地区的人口基数逐步增长，城镇水平提高。“七普”数据显示，2020年46个边境地州人口共计7320万人，占全国总人口的5.2%。经过长期建设与发展，边境城镇体系日渐完善，城市功能逐步培育和发展。居住、行政和公共服务职能得到加强，商贸、经济、旅游、休闲等高级职能不断拓展，绿化、美化质量逐渐提高，道路、水电、煤气、交通、通信等条件明显改善，文化、教育、社会保障、医疗等公共服务设施不断完善，边陲小镇正在转变为现代化新型城镇。

（二）边境城镇生产生活条件大幅改善。城镇市政设施体系快速建设，覆盖城乡的综合交通网络基本形成，城镇供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等基础设施条件明显改善。能源水利通讯基础设施有所改善，电网联网扩面与改造升级不断推进，有264.1万户接入互联网宽带。公路里程（含等内等外）增至23.5万公里，高速公路里程增至9.9万公里，已有49个边境县市连通高速公路；有69个县市连通铁路，里程达8754公里，有6个县区开通高铁，达到1028公里；有22个县市已建有机场。

（三）城镇建设与沿边开放相互促进。改革开放的实施和基础设施条件的改善促使资源优势、地缘优势得以发挥，近年来边境城市的开放平台建设取得了不小成就，主要有9个重点开发开放试验区，有72个沿边国家级口岸，17个边境经济合作区，3个跨境经济合作区。有国家级和省级产业园区68个，“岸城一体化”、“园城一体化”等工业化和城镇化融合模式显著。

（四）城镇公共服务与民生事业大幅进步。截至2020年底，全国边境地区贫困县全部摘帽，边境地区经济发展水平提升。2020年，全国边境县生产总值突破1万亿元。边境地区304.52万建档立卡贫困人口全部脱贫，84个原贫困县（含国家级和省级）全部脱贫摘帽，累计实施易地扶贫搬迁超过35万人。2020年，边境县城镇居民人均可支配收入超过3.2万元，140个边境县中104个县的农民人均可支配收入超过全国贫困地区的平均水平。新型农村合作医疗覆盖率持续提高，140个边境县一半以上达到了100％。

边境城镇发展还面临一些困难和问题

边境城镇远离国内中心市场，是信息、技术、人才、资金等经济要素流动的末梢，由于自然、历史等原因，其发展水平与东中部城镇还存在一定的差距，大部分边境城市对周边发展辐射带动不强，边贸规模小、层次低、就业吸纳能力弱，“通道经济”特征明显。

（一）人口呈现外流趋势，城镇化的人口基础削弱。“七普”数据显示，东北、西北、西南边境县人口分别为695万人、598万人、945万人，与“六普”相比，东北边境县减少143万人，减幅17.1%；西北、西南边境县分别增加29万人、25万人，增长5.1%、2.7%，尤其是东北边境地区呈现显著的人口外流现象。

（二）边境城镇规模较小，城镇功能相对单一。目前，建成区有边界线的地州和边境县级市共有40个城市，其中，20—50万人的小城市5个、20万人以下的小城市33个。一般认为，20万人是城市形成内生发展能力的门槛，目前，只有1/10的边境城市能达到，其余城市市场规模小、产业集聚能力弱。城市功能以承担行政职能、边境管控和口岸物流为主，非农就业主要集中于行政和公共服务等非生产部门，生产生活资料价格和工程造价成本普遍偏高，就业拉动能力有限，促进人口迁移消化、吸纳集聚的能力较低。

（三）经济产业支撑较弱，吸引集聚要素能力低。除少数口岸城市外，绝大部分边境城镇经济发展水平较差、经济体量较小、产业初级低端、产业链条短，农畜产品缺乏深加工，制造业多为初级加工型，“通道经济”特征明显。多数县市仍处于工业化起步阶段，工业化与城镇化未能形成协同推进。市政基础设施存在短板，缺乏高水平的教育、医疗等设施，目前还有近一半的边境县不通铁路，城镇化的内生动力较弱，且城镇建设对外部条件和安全环境敏感，城镇发展较为缓慢。

“十四五”时期边境城镇发展的新形势

（一）全面建成小康社会使边境城镇发展的基础更加巩固。党的十八大以来，老少边贫等地区振兴取得了重要进展，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，也为“十四五”时期实现更高质量发展提供了坚实支撑。边境地区迎来脱贫攻坚的伟大胜利，中华民族共同体意识进一步铸牢，“一带一路”建设大力推进，基础设施全面改善，特色优势产业快速发展，资源禀赋、地缘优势更加彰显，为边境地区经济社会高质量发展提供了支撑。

（二）推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局使边境地区发展的定位更加明确。“十四五”时期，我国将开启社会主义现代化国家建设新征程，新时代推进区域协调发展，要推动各地区发挥比较优势，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，走合理分工、优化发展的路子，构建全国高质量发展动力系统。边境地区在社会主义现代化建设中承担特殊支撑功能，面临特殊发展困难，国家将对边境地区发展实施更加精准的支持政策，健全长效扶持机制，激发内生发展动力。

（三）构建新发展格局为边境地区发展提供了新的机遇。世界百年未有之大变局深刻演化，国际国内形势正在发生深刻变化，支持边境地区发展，有利于满足人民群众对美好生活的向往，有利于统筹发展和安全，将是未来一段时间稳定投资和扩大消费的重要举措。同时，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，人工智能、大数据、5G技术、“互联网+”、数字经济等蓬勃发展，为边境地区推进治理体系和治理能力现代化带来新的强劲动力和技术支撑。

“十四五”时期支持边境城镇发展的对策建议

（一）完善边境城镇发展空间体系。统筹研究完善边境城镇化布局，以提高人口与经济支撑能力，实现常住人口稳中有增为重点，以边境地级市为核心，以边境县级市和口岸为节点，以抵边小城镇和乡村为支撑，坚持点轴模式和以点串面的理念，优化边境城镇空间体系。构建大城市、中小城市、县城协调发展，重点乡镇、口岸加快发展，抵边乡村和定居点巩固发展的城镇发展格局，形成横向沿边连接、纵向连通区域中心城市和边境一线的沿边城镇廊带。

（二）加快边境地区重点城市建设。分析边境重点地级城市，因地制宜支持丹东、黑河、塔城、防城港等城市培育建设大中城市，增强综合服务和科技创新能力，积极发展公共服务、市政设施和国际贸易，完善城市综合功能，打造边境地区社会文化、公共服务、经济产业的中心，促进各类要素集聚，形成集聚中心和经济活动中心。

（三）加快边境地区节点城市建设。依托综合交通运输大通道建设、县城新型城镇化建设、口岸建设等，培育一批边境地区节点县级城市，推动具备条件的县撤县设市。依托县城城镇化示范发展满洲里、宽甸、珲春、绥芬河、东兴、腾冲、米林、可克达拉等边境地区节点城市，依托边境口岸发展同江、黑瞎子岛、吉隆、樟木、磨憨、霍尔果斯、阿拉山口、满洲里、二连浩特、瑞丽、友谊关、红其拉甫等边境地区节点城市。依托综合交通运输轴带发展延吉、绥芬河、抚远、黑河、满洲里、二连浩特、阿拉山口、喀什、吉隆、瑞丽、磨憨、凭祥等边境地区节点城市。

（四）加快边境地区重点村镇建设。村镇是边境城镇建设的基层和延伸。要完善边境县域内部空间组织，建立中心镇、重点乡镇、抵边村的乡镇体系格局。完善镇区的公共服务功能，完善抵边新村配套基础设施。对缺乏产业基础但居于重要节点的村镇，加大财政投入，改善基础设施和公共服务，依托新增人口消费需求增长，发展壮大服务业等产业，增强对人口吸引力和承载力，实现以城聚产、以公共服务聚人，推动城镇发展与城镇定位和作用相适应。

（五）促进边境城镇特色产业发展。坚持产城融合，立足边境地区城镇实际情况，根据不同地区资源优势，因地制宜发展特色资源加工、进口能源资源加工等产业，培育壮大产业园区，形成边境特色优势产业集群。。加快发展边境旅游，大力培育开发具有边境特色的重点旅游景区和国际精品旅游线路。加强沿边开发开放试验区、自由贸易试验区、综合保税区、边境经济合作区、边民互市区等各类开发开放平台建设，支持重点口岸提升综合服务功能和客货通行能力，加快建设口岸陆港、现代空港和物流信息港等，着力打造高品质的陆路集散网、空中快运网、国际联运网和信息服务网。

（六）完善边境地区互联互通基础设施。加快推进边境地区普通国省干线建设，加强区域路网衔接。加强产业路、资源路、旅游路等建设，强化园区、矿区、旅游景区等与干线公路的连接。加快通向边境重点开发开放试验区、边境国家级口岸、边境城市、边境经济合作区的高等级公路建设。加快实施通乡通村公路建设，实现具备条件的建制村通硬化路。推进边境地区铁路建设，有序加密区域铁路网络，完善口岸后方铁路集疏运系统。优化民用航空网络，推进边境城市重要机场改扩建工程，加强空管设施建设，提升既有机场容量，完善和提高机场保障能力，有序推进、合理布局边境城市支线机场建设。完善边境城镇道路、供水、供气、供热及垃圾、污水处理等市政设施，提升城镇承载功能。