“双碳”目标下的运输结构调整瓶颈与对策研究

碳达峰、碳中和目标，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。交通运输是能源消费端的重点领域，也是碳排放主要来源之一。我国已经连续多年客货运量居于世界第一，同时结构不优的短板也日趋严峻。交通运输运输结构调整对于交通运输业早日实现“双碳”目标意义重大。本文通过对我国运输结构调整的政策实施情况进行总结，对标国际提出我国运输结构依然存在的差距，分析其面临的瓶颈及原因，并提出双碳目标下运输结构调整的对策建议，为运输结构调整助力我国交通运输业走出一条“世界前列”的“双碳”新路径提供参考。

运输结构调整对于“双碳”目标实现的意义和作用

（一）我国交通运输实现双碳目标面临较大压力

交通运输业是继工业之后，我国能源需求以及二氧化碳和污染物排放迅速增长的领域。目前，我国交通运输能源需求约占一次能源需求总量的10%左右，与发达国家交通运输占能源需求1/3的普遍情况相比有很大差距。同时从发展规律来看，交通运输业碳排放与现代化进程高度正相关，交通运输业未来仍将面临碳排放快速增长的较大压力。结合世界其他国家碳达峰路径轨迹，业界学者专家认为，在现有技术路径延续的情况下，我国交通运输业碳达峰时间将晚于全社会碳达峰时间，亟需从根源和结构上寻求突破。

（二）不同交通方式间环保效能差异大

2019年，我国交通运输领域碳排放方式看，公路占74%、水运占8%、铁路占8%、航空占10%。其中，公路货运的碳排放量和颗粒排放量的占比分别约58%和61%。根据相关测算，“公转铁”每转移1亿吨公里，全生命周期能减排7500吨二氧化碳、80吨氮氧化物、4吨颗粒物。根据日本客运数据测算，公交汽车、航空、私家车单位周转量的碳排放量分别为轨道交通的2.7倍、6倍和9倍。根据2019年数据测算得到，航空、公路、铁路、水运单位换算周转量碳排放约为850.6、134.5、19.6、8.5克/吨公里，航空最高，其次为公路。

（三）运输结构调整是“双碳”政策的重要抓手

《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）提出：推动不同运输方式合理分工；大力发展以铁路、水路为骨干的多式联运；加快大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”“公转水”。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（2021年9月22日）提出：优化交通运输结构；加快建设综合立体交通网，大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重；优化客运组织，引导客运企业规模化、集约化经营。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月2日）提出：加快大宗货物和中长途货物运输“公转铁”、“公转水”，大力发展公铁、铁水等多式联运。“十四五”时期，铁路货运量占比提高0.5个百分点，水路货运量年均增速超过2%。推动运输结构向绿色低碳方向调整成为大气污染防治的关键举措。

交通运输结构调整对我国交通运输业防微杜渐，走出一条有别于发达国家的碳达峰新路径，以后发优势支撑我国全社会“双碳”目标的实现,以及助力实现交通强国“世界前列”的发展目标,具有重要意义。

我国交通运输结构调整实施情况

（一）货运市场从公路运输转向铁路、水运的结构调整取得一定成果

2018年3月国务院下发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和10月国务院办公厅发布《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）的通知》。国内货物运输逐渐向铁路、水运方向调整，宏观调控政策取得一定成效。

从货运量占比来看，2016-2020年，公路货运规模占比从76.36%下降至73.93%，铁路货运规模从7.56%上升至9.62%，水路货运规模从14.44%上升至16.44%（见图1）。

从货运量增速来看，2017年中国铁路货运增速超过其他运输方式，达到10.7%。2020年在货运总量同比下降0.5%的背景下，铁路运输逆势而上，同比增长3.2%。水路运输也整体呈现增长态势（剔除2020年新冠疫情的影响）。

大宗物资运输结构调整取得阶段性成果。截止2020年，全国大宗货物累计完成铁路增量约7.8亿吨，水运增量5.7亿吨，沿海港口大宗货物公路运输量减少约3.7亿吨。

（二）旅客运输规模较快增长，运输结构不断优化

2019年（剔除2020、2021年新冠疫情的影响），全社会完成客运量、旅客周转量分别达到176亿人次、35349亿人公里。2016-2019年期间，公路客运量占比从81.4%逐年下降至73.92%；铁路客运量增长较快；民航客运量占比稳步上升。2019年，我国铁路客运周转量占比高达41.6%，高于日本的30%、远高于欧洲及美国，我国旅客运输运输结构向着绿色低碳的方向不断优化（见图2）。

（三）城市轨道交通持续保持快速发展态势，城轨交通客运量占比逐年提高

根据中国城市轨道交通协会统计资料，城轨交通运营、建设、规划线路规模和投资跨越式增长，持续保持快速发展态势。“十三五”期间，年均新增运营线路870.3公里，年均增长率17.1%，五年新建运营线路长度超过“十三五”之前的累计总额。

2020年城轨交通在完成客运量同比下降25.8%的情况下，其占公共交通客运出行总量的比率仍然提升了4.1%。其中，上海、广州、南京、深圳、北京、成都6个城市轨道交通客运量占公共交通比率超过了50%，初步形成了以轨道交通为公共交通主体的城市出行结构。

（四）以绿色交通方式为主体的多式联运正在进入全面推进时期

根据交通运输部资料，2020年全国港口完成集装箱铁水联运量687万标箱，同比增长29.6%。截止到2021年3月初，交通运输部公布三批次共70个多式联运示范工程项目，涉及28个省/直辖市。2022年1月，国务院办公厅印发《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》。随着一系列政策和相关举措的出台，从政府到企业，从沿海到内陆，从航运到铁路，从硬件到软件，正在逐步打破物流和运输领域多年来的僵局。在众多政策利好、示范工程和技术创新合力作用下，多式联运正在进入全面推进时期。

（五）综合交通枢纽建设进入快车道

近年来，我国建成了一批辐射带动作用较强的综合交通枢纽，形成了以机场、高铁站为代表的综合客运枢纽和港口为代表的货运综合枢纽。依托枢纽的TOD发展也从学习港铁模式发展为现今系统研究和全面探索实践TOD的局面。国家物流枢纽建设也迈入了快车道。2018年底国家发改委和交通运输部印发了《国家物流枢纽布局和建设规划》，2019、2020年两部委再次发布了国家物流枢纽建设的名单。

我国交通运输结构国际性对标分析

（一）国家层面

货运以公路运输为主，铁路运输市场份额低。从货运总量对比，2019年我国完成货运量471亿吨，约为美国的3倍。结构上，我国公路运量占比逐年上升至76.8%，而美国近年公路货运占比逐渐下降至67.4%。近年我国铁路货运量占比有所上升，达7.8%，但仍低于美国的8.5%；铁路货运周转量占比为15%左右，大幅低于美国的28%。我国水路货运量占比高于美国近10%；水路周转量占比显著优于美国（见图3）。

客运总量持续增长，铁路比重仍有上升空间。从客运总量对比，2019年我国客运总量为176.04亿人（不含城市客运），客运周转量则平稳上升至35349.06亿人公里，但人均客运周转量未达1000人公里，不足发达国家的1/10。结构上，我国公路客运量占比虽由2012年的87.3%降至73.9%，但仍为最主要的客运方式，铁路运输比重稳步上升至20.8%，但仍有进一步上升的空间。

（二）城市群层面

客运以公路为主，比例远高于其他世界级城市群。我国城市群客运以公路为主，近年占比虽有所下降，但仍在70%左右，远高于其他世界级城市群（见图4、5）。美国五大湖城市群1980年前后公路客运占比为75%左右，经一系列措施后降至64%；欧洲西北部城市群在20世纪70年代之前公路客运占比在70%-80%之间，铁路占比仅为10%，后期通过高速铁路建设和运营优化，最终形成城际间快速铁路为主导的运输结构。

货运以公路为主，多式联运及铁路运输远低于世界平均水平。我国城市群货运以公路为主，长三角城市群公路货运占比约60%，粤港澳城市群超过70%。我国城市群铁路货运份额仅为1—4%，低于其他世界级城市群水平（见图6、7）。北美五大湖城市群自1980年大力投入多式联运基础设施建设，推动公路货运向铁路转移，2016年其多式联运占比达到6%，与铁路运输、水路运输占比持平。

（三）城市层面

城市公交分担比例低，且随着城市规模逐级递减。我国特大城市中，北京的绿色出行比例达到了74%以上，公共交通分担率为31.8%，但仍远低于其他国际城市。巴黎公共交通合计分担达76.3%，首尔高达63%，东京、斯德哥尔摩等城市也超过50%。我国特大城市公交分担率仅为30%左右，新一线城市普遍低于20%，呈现出随着城市规模逐级递减的趋势（见表1）。

（四）枢纽层面

客运枢纽集疏与城市主导方式相关，部分枢纽轨道交通占比略低。航空枢纽方面， 2019年首都国际机场轨道交通方式的占比仅为13%，而上海虹桥机场占比为36%。日本东京两大机场的轨道交通占比分别为45%和47%，美国纽瓦克机场则私家车占比高达60%，与其城市交通出行结构极为相似。

铁路枢纽方面，我国特大型高铁站中轨道交通占比较高的北京西站为28%，其余大部分在5%-15%之间，新建中小型铁路客站轨道交通集散比能达到40%以上。法国及日本高铁站的集散以绿色交通为主，日本高铁站的轨道交通占比基本达到50%，我国与之相比仍存在一定差距。

港口多式联运发展水平滞后，铁水联运比例有待提升。2018年我国海铁联运量占比仅为4%，占比最高的营口港也只有11.8%，起步比较早的连云港也仅有6.4%，深圳低于1%，与国外港口相差甚远。鹿特丹、纽约及安特卫普等港口铁水联运比例超过10%，杜伊斯、汉堡、不来梅等港口铁水联运比例均超过35%。

“双碳”目标下运输结构调整面临的瓶颈及原因分析

（一）铁路专用线建设困难重重，铁水等网络辐射能力不足

建设港口、企业和物流园区的铁路专用线，是利用低碳运输方式解决“最后一公里”问题的有效手段，但各地“公转铁”专用线项目建设极为滞后，例如黄骅港综合港区的9#、10#通用泊位专用线规划开工日期是2019年6月，至2020年1月才获得河北省发改委核准。其主要原因在于：一是铁路专用线的建设成本高、市场化融资困难；二是建设审批耗时长、协调难度大。此外，专用线运营中还存在接轨干线运能不足，运输效率低等问题。线网辐射能力不足严重降低了以铁水为主体的直达及联运方式的市场竞争力。

（二）枢纽港站交通衔接不高效，客货集散一体化水平低

铁路、水运和城市轨道是效率高、排放低的绿色交通方式，但受限于物理特性制约，需要通过“节点”的换乘或换装来实现全程运输。当前我国综合交通枢纽和港站的客货集散低效无序现象仍然严重，且绿色化集散水平低。其主要原因在于：一是枢纽港站高效集散设施引入不足，轨道等绿色交通分担效率低；二是枢纽港站空间布局不合理，节点上的综合立体交通“联而不通、通而不畅”。枢纽节点的一体化程度极大影响了低碳交通方式服务水平和运输效率。

（三）公铁货运比价关系不合理，铁路货运市场竞争力弱

公铁运输之间的合理比价是公铁合理分工的基础，我国中长途货运市场上长期存在公铁货运比价倒挂的情况，一是碳排放等外部成本尚未纳入定价体系中，且部分地区铁路运输环节多、综合费用（考虑整车运价+装卸费用+两端接驳费用等）高；二是铁路货运价格市场化调节能力远低于公路。我国铁路在中长途货运市场中的价格竞争力弱，使得铁路低能耗、低排放的比较优势难以充分发挥，对交通运输绿色低碳发展的支撑显著不足。

（四）城市公共交通缺乏吸引力，城市绿色出行模式尚未形成

目前以公交优先为核心的绿色出行模式正在得到各级城市的广泛重视，但城市交通出行结构不尽合理的现象仍然严重，小汽车等私人交通增长较快，城市交通拥堵、停车管理不善、共享交通不发达等城市交通运营管理问题突出。其主要原因在于：一是常规公交服务水平低，即使票价低廉仍然缺乏吸引力；二是轨道交通接驳换乘不便，且大城市轨道交通线网密度仍有不足，较小城市则无法满足轨道交通建设的门槛；三是城市轨道的建设成本高企，融资困难。此外，多层次、多功能的城市公共交通服务尚需进一步完善。

“双碳”目标下的运输结构调整对策建议

（一）统筹存量挖潜和增量提效，提高低碳交通设施供给质量

开展铁路和水运扩能改造，优化铁路、城市轨道和航道的网络结构，在现有基础上进一步提升能力紧张区段的供给能力。大力推进重点工矿企业、港口、物流园区等铁路专用线建设，做好绿色供应链的末端衔接。通过统筹存量提质挖潜和增加有效供给，支撑铁路、水运在大宗货物和旅客中长途运输中发挥骨干作用。

（二）加强枢纽港站的衔接管理，提升低碳交通方式服务水平

提高综合客货运枢纽的运输组织效率，控制换乘或换装的时间成本损失，大幅提升以铁路、水运为主体的多式联运的服务水平，提高铁路、水运和城市轨道的全过程时效性，进一步提升绿色交通方式的市场竞争力和占有率。

（三）创新环境成本内部化机制，助力低碳方式实现经济优势

创新环境成本内部化机制，利用碳交易、碳税等价格、税收机制合理化高排放运输方式的运价及其市场竞争力，进一步拓展绿色基础设施建设的资金来源。实现低碳交通方式“由外而内”的经济优势，加速交通运输结构向着绿色低碳化的方向调整。

（四）加强交通运输需求侧管理，推进交通全产业链协同规划

从运输需求的源头控制客货运输的总量和分布，优化运输需求结构，降低碳排放水平。引导产业结构、空间布局与绿色交通基础设施布局紧密结合，充分发挥交通运输基础性、先导性、战略性和服务性的作用。

（五）加快先进适用技术研发推广，强化科技创新的支撑引领

加快低碳交通行业先进适用技术研发和推广，将科技创新贯穿于低碳交通方式的规划、设计、建设和运营管理全生命周期。利用科技创新做好绿色交通网络协同融合，提高低碳运输体系的效率和吸引力，强化科技创新对运输结构调整的支撑引领作用。