扩大有效投资要善于用好政府投资

有效投资是能够形成实物工程量，且能够发挥投资效益的项目投资。扩大有效投资，要聚焦重点领域，强化要素保障，激发投资活力，加快推进项目实施。我国项目投资呈现资金来源多样化和投资主体多元化的样态，但政府投资在促进实现有效投资，打赢稳住经济大盘攻坚战中应该发挥不可替代的独特作用。

⬆ 2022年6月18日，深圳加快建设深港东部跨境交通新通道。该跨境交通基础设施通车后，为服务粤港澳大湾区建设提供一条新的“黄金通道”（新华社记者 刘大伟摄）

发挥政府投资作用带动社会投资增长

2022年3月，政府工作报告指出，“要用好政府投资资金，带动扩大有效投资，”以期着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。这一重要部署明确了当前宏观经济政策的发力点，也释放了鲜明的政策导向，扩大有效投资将成为实现我国今年国内生产总值增长5.5%预期目标的重要支撑。

根据国家统计局网站信息，2022年1-4月，全国固定资产投资（不含农户）153544亿元，同比增长6.8%，相比2022年第一季度GDP增速4.8%，高出两个百分点。环比来看，4月份固定资产投资（不含农户）下降0.82%。2022年1-4月，民间固定资产投资86872亿元，同比增长5.3%，增速慢于全国固定资产投资增速。分领域来看，基础设施领域投资同比增长6.5%，其中水利管理业投资增长高达12.0%；民生短板领域投资持续扩大，同比增长14.4%，其中教育、卫生投资分别增长12.5%、24.9%；制造业领域投资力度也在加大，同比增长12.2%。总体分析来看，我国整体投资结构在持续优化，逐步向着补短板、惠民生、强技术领域过渡。但同时也要注意到，今年1-4月投资增长态势良好的背后可能存在一些不确定性，特别要注意到民间投资增速仍小于整体投资增速。当前民间投资规模占整体投资规模的近六成，由此可见投资的主体力量增长与内生动力仍显不足。2021年全社会固定资产投资完成额为55.29万亿元，占GDP的比重约为48.3%，但是资本形成对GDP增长的贡献率仅为13.7%，可见仍存在无效投资，扩大有效投资的任务仍然非常艰巨。

2022年4月29日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，提出“全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用”。积极扩大有效投资，是当前宏观政策发力重点，既有利于扩大当前需求、应对经济下行压力，又有利于优化供给结构、推动高质量发展①。在经济下行压力增大的情况下，积极扩大有效投资的目标不是单纯地贡献GDP，而是要通过投资来稳定经济大盘，为经济增长创造更好的条件。不同于以往，当前投资行为不应是盲目铺摊子、上项目，更不是通过实施大规模的基建投资计划搞“大水漫灌”式的强刺激，而应是聚焦经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准有序实施一批既利当前、又利长远的投资项目。经济活动是一个前后紧密联系的动态过程，前一期的经济活动影响着后一期的经济活动，在投资效果为既定时，一定的经济增长率总是以一定的投资增长率为前提②。因此扩大有效投资既利于当下充分发挥投资效果，也利于促进未来一定周期内的经济增长。

政府投资作为一项重要政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手③。相比全社会固定资产投资规模，政府投资规模有限，社会投资占比大于政府投资，是全社会固定资产投资的主力军。在我国民间投资增速动力不足的情况下，扩大有效投资必须首先确保用好政府投资，充分发挥市场配置资源的决定性作用，激发社会投资活力，更好利用资金保障要素，实现更加强劲可持续的发展。同时要注意，用好政府投资资金，不应是政府投资对社会投资的不合理挤出，而是通过发挥政府投资的引导和带动作用，为市场主体让渡乃至创造投资机会，充分调动社会投资积极性，带动社会投资实现更快增长。

扩大有效投资对宏观经济的重要意义

(一）有效投资的时代意义

改革开放以来，中国经济高速增长总体上是与持续高投资率相伴随的。高投资一直以来是中国经济快速增长的主要解释因素和先决条件，“中国经济增长为何如此之快”这个问题大部分情况下可以简单地回答“因为投资如此之高”④。但是，根据资本边际报酬递减理论，这种高投资驱动的经济增长通常被认为难以持续，是一种规模扩张性的粗放型增长模式。换言之，投资驱动型的经济增长对于一个国家而言并不是一个合意的可持续增长模式。随着现代化建设不断深化，城镇化进程日益深入，工业化进入到后期，“三驾马车”中消费对经济增长的贡献率逐渐呈现提升趋势⑤。消费对经济增长贡献的提高，是长期经济增长的必然趋势。党的十九届五中全会提到“全面促进消费”，让消费成为拉动经济发展的新引擎。消费支出提升必然伴随着资金积累量的下降，而资金积累是投资活动的前提和保障，平衡好积累与消费是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键因素⑥。由于居民最终消费是收入和就业的函数，而收入和就业的增长又要取决于有效投资的增加，因此在构建新发展格局过程中要抓住扩大内需这个战略基点，既要强调消费对经济发展的基础性作用，全面促进消费，又要拓展有效投资空间，保持投资的合理增长⑦。

实际上，有效投资在我国历来受到重视，不过在不同历史阶段有不同的内涵。在上世纪的中国，有效投资表现为如何能够迅速形成生产能力，增加社会总产品供给，投资的有效性体现在促进经济快速增长。当经济社会进入新常态新发展阶段之后，我国面临更加严峻的资源能源紧张、产业结构调整、生态环境约束等不利情况，有效投资的意义在于充分发挥长远的社会经济效益。有效投资的时代内涵进一步强调投资资金如何转化成为资本形成。资本形成作为产出的构成部分，不仅本身就是内需的组成部分，而且与消费互为弥补，相互促进、共同作用。

(二）固定资产投资的作用

在我国的经济增长结构中，固定资产投资一直是推动经济发展的重要力量。改革开放以来相当长的一段时期内，固定资产投资有力拉动了经济高速增长。尽管有的时候可能会出现因投资决策失当导致经济过热、环境破坏和资源配置浪费等情况，但总体上看，其对提升我国社会生产力水平、增强国家经济实力和国际竞争力、促进经济社会快速发展，都发挥了重要的历史性作用。

当前中国经济已经从高速增长转向高质量发展阶段，党的十八届五中全会之后更加强调符合创新、协调、绿色、开放和共享发展理念的经济增长，同时还强调应该处理好经济发展与经济安全之间的关系。也就是说，在新发展格局下的投资要符合高质量发展的要求，投资方向要更加倾向于解决经济社会发展不平衡不充分的突出问题，包括增强创新能力、提高实体经济供给质量、强化生态环境保护、改善民生、缩减区域差距和收入差距、解决教育医疗等社会公共服务难题等方面。具体来说，可以把这些投资方向归结为两大类，即“补短型”投资与“升级型”投资⑧。

所谓“补短型”投资，是针对发展中不平衡的领域进行的投资。这类投资以协调发展理念解决经济发展的短板问题，在构建新发展格局背景下这类投资有助于提高国民经济运行的协调性，疏通国民经济循环的堵点，从而畅通经济循环扩大经济流量，包括社会领域、生态环境领域、城镇基础设施领域等。

所谓“升级型”投资，是针对未来经济现代化发展方向进行促进经济高级化现代化的投资。这类投资以创新发展理念为指引，推动实现技术创新和制度创新从而解决经济发展不充分、现代化水平有待提升的问题，在新发展格局下这类投资旨在从国民经济循环角度提供经济循环的新动能，从而增强经济发展动力、提高经济循环水平，包括当前的高技术产业、新型基础设施、重点节能降碳改造领域等。

深刻理解政府投资的内涵特征和作用逻辑

(一)政府投资的内涵特征

《政府投资条例》明确指出，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金的适用范围是现阶段市场还不能有效配置资源的领域，政府投资资金的主要作用是引导和带动，以吸引社会资金投向公共领域项目。同时，政府投资资金并不是政府投资项目的专属，应当平等对待各类投资主体来作出安排。

为深刻理解政府投资的内涵，有必要进一步辨析政府投资的几个相关概念，包括政府投资、政府投资资金、政府投资项目和使用政府投资资金项目等。其中，政府投资是一项活动，包括所有使用了预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动；政府投资资金是一笔资金，是国家预算内资金，使用这笔资金的活动为政府投资，因此政府投资和政府投资资金具有一一对应关系；政府投资项目是政府采取直接投资和资本金注入两种方式投资的项目，并不是所有政府投资都是政府投资项目；使用政府投资资金项目则比政府投资项目范围大，包括所有使用了预算安排资金的项目。政府投资项目实行审批制，而那些采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的项目应当按照国家有关规定办理相关手续，如核准或备案。

(二）政府投资的作用逻辑

政府投资的核心作用在于为企业投资创造必要的基础条件和外部环境，充分调动社会投资积极性、激发投资活力。政府投资的制度设计，是我国着眼于正确处理政府和市场关系的具体体现。政府投资的作用，可以从多个层次来理解。第一层次，界定政府投资方向，直接投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的非经营性项目，为贯彻高质量发展要求、发挥政府投资补短板作用提供基本遵循，发挥好政府投资对扩大投资、优化结构的作用，体现政府投资在新时代的功能价值，充分发挥“有所为”的作用。第二层次，明确政府投资范围，为充分发挥市场作用配置资源、激发社会投资活力创造条件，既鼓励社会资金投向公共领域项目，充分发挥社会资本的成本风险共担、市场效率高优势，又要确保政府投资不越位，牢牢把握“有所不为”的边界。第三层次，投向确需支持的经营性项目，以资本金注入方式，以及适当采取投资补助、贷款贴息等区分于直接投资的方式展开，通过分类资金使用方式来释放国家发展导向，并且通过政府投资资金的统筹规范安排来加强投资管理。

用好政府投资资金应遵循的基本原则

(一）遵循“政府投资资金按项目安排”原则

按照《政府投资条例》规定，政府投资资金按项目安排，切实用好政府投资，充分发挥政府投资引导带动作用，做好项目资金要素保障。这表明我国政府投资资金仍以项目制为主要依据。资金要素保障问题是制约项目实施的重要因素。依托项目制利用好政府投资资金，有利于投资行为紧紧围绕党中央和国务院的战略部署及“十四五”重点任务，可以集中力量办大事、难事、急事。具体表现为：一是用好中央和地方预算安排的资金，充分发挥项目制的竞争激励机制；二是推动地方政府专项债券加快发行使用，督促各地方加大项目建设推进力度，切实加快专项债券项目建设和资金使用进度；三是协同做好国家重大项目的用地、用能、用海等配套要素保障工作，为符合条件的重大项目投资实施单列能耗。

(二）遵循以重大工程、风险防范为导向的资金使用原则

按照《政府投资条例》规定，各地政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹规范使用政府投资资金。实施重大工程项目是积极扩大有效投资、充分发挥政府投资牵引带动作用的重大举措。“十四五”规划的102项重大工程是当前政府资金投资和使用的主要方向，有必要建立部际联席会议制度，压实部门和地方责任，建立健全项目推进机制，推动重大工程项目尽快落地实施。此外，推进项目建设必须把防范风险摆在突出重要位置。有必要依法依规有序推进项目建设，进一步加强政府投资项目管理，指导地方严格执行政府投资项目审批程序，防止“未批先建”“边建边批”，督促各地对项目资金筹措等建设条件落实情况严格审核把关，防止违法违规举债，并加强建设项目社会稳定、生态环境、工程质量安全等领域风险防控。

(三）遵循“扎实做好项目前期工作”原则

项目前期工作是项目开工建设的重要前提，也是项目全生命周期取得良好投资效果的重要基础。今年以来，国家投资主管部门主动指导地方围绕“十四五”规划目标任务和国家重大战略，加强项目研究论证，高质量做好项目储备工作，形成“储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批”的良性循环。同时，指导督促地方加快履行项目各项审批手续，扎实做好项目前期工作，并督促做好征地拆迁、市政配套等开工前准备工作，协调保障用工和原材料供应，推动项目尽早开工和顺利实施。

通过政府有效投资激发投资活力

(一）发挥政府直接投资方式的基础性作用

按照《政府投资条例》规定，政府投资应主要以直接投资的方式进行，投向具有公益性质的非经营性项目。这表明直接投资将是今后我国政府资金的主要使用方式。安排好政府直接投资，不仅可以有效满足非经营性基础设施建设和公共服务需求，还可为经营性企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件，从而能够有效激发社会投资活力。具体表现为：一是发挥直接投资对改善社会投资环境的基础性作用，包括改善区域经济、社会发展的硬件和软环境条件，提高社会投资的便利性；二是发挥直接投资对社会投资方向布局的引导作用，完善区域空间布局，优化区域成本结构，促进区域公共服务均等化；三是发挥直接投资对社会投资活动的支撑性作用，弥补农业和农村、生态环境保护、重大科技进步等环节的短板，促进相关产业发展，发挥政府投资激发社会投资活力的基础性作用。

(二)发挥政府资本金注入方式的带动作用

《政府投资条例》规定，对于确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式进行政府投资。和非经营性项目不同，经营性项目实行资本金制度，这是我国对固定资产投资进行调控的重要制度。项目资本金的筹措，成为经营性项目投资建设所关注的核心问题。自1996年我国试行项目资本金制度以来，根据宏观经济调控的需要，各行业项目资本金最低比例于2004年、2009年和2015年分别进行了三次调整。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中再次强调“适当降低基础设施等项目资本金比例”，旨在通过动态调整投资项目的最低资本金比例，有效平抑经济周期波动，发挥资本金在稳预期、促增长、调结构和防风险中的杠杆作用，更大限度地提振信心和稳定投资。

我国政府资金仍然可以投向经营性项目，但投资必要性要进行严格的、科学的论证。而且，强调政府投资经营性项目的方式应以资本金注入为主。政府资本金注入方式的使用，应重视发挥其杠杆调控和带动作用。具体表现为：一是发展导向作用。资本金注入是政府对项目资金的“硬”投入，明确反映了政府的投资政策导向和引导方向，是国家产业政策投资布局的直接显示，直接代表了该项目属于国家鼓励发展的行业或领域。二是资金引导作用。政府以资本金方式注入的项目，政府资金注入规模和股权比例不一定很高，但政府资本金注入具有直接的增信带动作用，对于引导社会资本和金融机构资金投向具有重要示范作用。三是引导深化投融资体制改革创新。政府通过资本金注入引导多元化投资主体参与经营性项目投资建设，对于打破基础设施投融资领域的垄断局面，发展混合所有制经济均具有促进和带动作用。

(三）规范采用投资补助、贷款贴息等方式

采用投资补助和贷款贴息等方式对经营性项目进行政府补贴，具有提升拟建项目可融资性，对项目公司进行增信，提高项目投资回报能力及银行贷款本金和利息偿还能力等多方面的作用，是激发社会投资活力非常有效的重要手段。《政府投资条例》规定，对于确需支持的经营性项目，可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。这里重点强调三点：一是对于经营性项目，今后政府投资除采用资本金注入方式之外，还可以采用投资补助、贷款贴息等方式进行投资建设。二是采用投资补助、贷款贴息等方式进行投资建设的政府投资项目，仅限于经营性项目。三是政府投资补助和贷款贴息的使用范围和规模将受到严格限制，必须规范使用。在政府投资资金积极引导下，推动金融机构加大制造业中长期贷款支持力度，积极做好社会资本投融资合作对接工作，充分发挥向民间资本推介项目长效机制作用，加强项目融资保障。此外，要进一步规范推进政府和社会资本合作(PPP)项目，推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展，盘活存量资产，形成投资良性循环。

注：
1. 发展改革委.积极扩大有效投资 促进经济平稳健康发展[N].中国政府网.http://www.gov.cn/xinwen/2022-04/28/content_5687673.htm.
2. 厉以宁.论社会主义有效投资与合理投资[J].财贸经济,1982(03):13-18.
3. 何立峰.认真贯彻《政府投资条例》 依法更好发挥政府投资作用[J].宏观经济管理,2019(05):1-2+4.
4. 巴里·诺顿.中国经济：转型与增长[M].安佳，译.上海：人民出版社，2010：127.
5. 黄群慧.论构建新发展格局的有效投资[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2021,25(03):54-63.
6. 周绍东.加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[N].光明网.https://theory.gmw.cn/2020-12/04/content_34430060.htm.
7. 黄群慧.论构建新发展格局的有效投资[J].中共中央党校(国家行政学院)学报,2021,25(03):54-63.
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