加快构建关键核心技术攻关的高效组织体系

党的十八大以来，我国关键核心技术攻关已形成中央高度重视、各部门出台政策、地方积极探索、企业担当作为的良好局面和人人关注关心的浓厚社会氛围，但在攻关方向、战略规划和实施操作等方面仍存在一些问题，需要不断健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥国家在重大科技创新中组织者的作用，形成高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式，更科学、精准、有效地应对美对我国实施的科技脱钩和打压。

党的十八大以来我国关键核心技术攻关成效显著

党的十八大以来,党中央全面部署科技创新体制改革，出台了一系列重大改革举措，提升国家创新体系整体效能，我国已形成以《深化科技体制改革实施方案》《促进科技成果转移转化行动方案》《关于深化科技奖励制度改革的方案》等系列顶层设计为代表的强化要素、增强主体、优化机制、提升产业、集聚区域、完善环境、扩大开放、形成反馈的科技创新政策发展路径，政策措施持续迭代完善，目前已经基本形成了覆盖全面、门类齐全、工具多元的科技创新政策体系。2018年以来，面对美对我国不断升级科技战并将长期对我国科技产业实施封锁、防御和打压的严峻形势，我国聚焦关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术实施关键核心技术攻关， “链长制”“原始创新策源地”等一系列新政策红利逐步释放，“揭榜挂帅”“赛马”等一系列创新机制得到推广应用，一批批“专精特新”和高科技企业得到有效扶持，一项项“卡脖子”技术攻关成功实现自主可控。主要表现为：

（一）中央高度重视，优化顶层设计。在中美贸易战、科技战不断升级的严峻形势下，习近平总书记反复强调，“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”。并在两院院士大会上指出“加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”。“十四五”规划纲要中也明确提出，“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。2018年，国务院将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组，这是中央高层关于聚焦争创世界主要科学中心和创新高地、在更高起点上优化顶层设计、推进自主创新实施的重要举措。2021年，国办印发了《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，为科研人员在成果评价和激励方面进一步松绑，从人的层面激发了创新的动力和攻关的决心。近期，深改委又审议通过《科技体制改革三年攻坚方案（2021－2023年）》，其中明确提出构建关键核心技术攻关的高效组织体系，将在组织体系方面提出更多改革举措。

（二）各部门积极出台配套政策支撑。科技部:在规划布局方面，把关键核心技术攻关作为面向2035年中长期科技发展规划和“十四五”科技创新规划的重要内容，明确重点领域、重点方向，发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制的优势，组织各方力量协同攻关。在任务部署方面，通过国家科技重大专项、重点研发计划等强化任务部署补短板，在前沿技术领域和战略性新兴产业，充分发挥国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学以及科技领军企业等战略科技力量重点发力，锻长板，争取自主优势。工信部：加强国家级制造业创新中心、国家工程研究中心、国家企业技术中心和国家实验室、工程实验室等制造业创新体系建设，推动重点技术领域创新突破，实施新一轮重大技术改造升级工程促进科技创新成果推广应用，完善政府采购、首台(套)保险补偿、研发费用加计扣除等鼓励政策，推进“双创”平台建设优化创新创业政策环境，“十四五”期间将实施关键核心技术攻关工程、产业技术再造工程、开展产业链强链补链行动，同时继续深入开展专精特新“小巨人”企业培育，全面提升工业基础，提高产业链供应链韧性。国家发展改革委：大力推动综合性国家科学中心建设，推动优势科研力量和重大科技基础设施集群发展，加快推进创新高地和创新平台建设，实施好“揭榜挂帅”等机制，组织开展关键核心技术攻关和重大科技基础设施建设，不断强化国家战略科技力量。国资委：推动中央企业主动融入国家基础研究、应用基础研究创新体系，针对工业母机、高端芯片、新材料、新能源汽车等加强关键核心技术攻关，努力打造原创技术“策源地”，肩负起产业链“链主”责任，开展补链强链专项行动，加强上下游产业协同，积极带动中小微企业发展。教育部：打造国家战略科技力量，启动实施顶尖学科建设计划，加快关键核心技术攻关。深入实施“五五行动”，持续推进关键核心技术集成攻关大平台建设，组织优势高校围绕产业链梳理“卡脖子”问题，联合龙头企业提出攻关建议并主动“揭榜挂帅”承担攻关任务，加快推动创新链与产业链结合。财政部:将科技作为财政支出重点领域，打好关键核心技术攻坚战，支持加快科技自立自强。

（三）各地因地制宜，多措并举探索攻关路径。北京市发布《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》，将加强原创性引领性科技攻关，勇担关键核心技术攻坚重任，提出支持原创性基础研究，推动人工智能、量子技术、区块链、生物技术等重点领域前沿技术引领，突破集成电路、新材料、通用型关键零部件、关键仪器设备等重点领域关键核心技术。上海市多部门联合制定《上海市促进工业软件高质量发展三年行动计划（2021—2023年）》，力争通过3年努力，着力突破关键核心技术，全面提高上海工业软件研发能力，实现产业提升的跨越式发展，并进一步提升张江综合性国家科学中心的集中度显示度，聚焦集成电路、生命科学、人工智能等关键领域，尽早取得重大突破。深圳市实施关键核心技术攻坚行动，提升创新硬实力。积极参与构建央地协同的关键核心技术攻关新型举国体制。支持头部企业和战略科研平台组建创新联合体，推动大中小企业融通创新。聚焦底层基础技术、基础材料、基础软件、工业母机、高端芯片、医疗器械、生物育种等重点领域，建立“需求方出题、科技界答题”新机制，“一技一策”解决“卡脖子“问题，打造关键核心技术发源地。

（四）“揭榜挂帅”“赛马”等制度在各地创新发展。习总书记在两院院士大会上明确提出“实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度，做到不论资历、不设门槛，让有真才实学的科技人员英雄有用武之地”。各地纷纷开展先行先试，积极展开“揭榜挂帅”“赛马制”“包干制”等机制创新，以市场需求引导创新资源有效配置，全面提升国家创新体系整体效能，取得一系列积极成效。早在2018年，工信部就发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，在17个方向及细分领域开展集中攻关，重点突破一批创新性强、应用效果好的人工智能标志性技术、产品和服务。地方也积极开展先行先试。浙江省于2020年6月率先探索落实“揭榜挂帅”的方法路径，面向全球张榜招贤，截至2020年底，共发布技术难题2360个，发榜金额82亿元。辽宁省在2021年3月公开发布首批200个实质性产学研联盟名单和100个“揭榜挂帅”榜单，聚焦钢铁、石化、装备制造等全省优势产业的创新发展，集中力量攻克一批关键核心技术和“卡脖子”问题。河北保定市政府于2021年9月开启“揭榜挂帅”体制机制的保定探索，并面向全国广撒英雄帖，探索“赛马制”。山东省在2022年将深化“揭榜挂帅”制改革，探索推行技术总师负责制，试点推进“赛马制”，依法放宽科研项目资金管理权限。

（五）综合创新能力提升，攻关成果显著。2020年我国研发经费投入超2.4万亿元，研发经费总量稳居世界第二，研发经费投入强度提升至2.40%，提升幅度创近11年来新高。据世界知识产权组织发布的全球创新指数，2020年我国的创新排名从2015年的第29位跃升至第12位，已连续9年稳步上升。从创新产出的视角来看，我国的专利授权规模和国际论文发表数量都已经位列世界前列，我国的创新驱动发展取得了卓越成就。重大原创性科技成果取得新突破，一些前沿领域开始进入并跑、领跑阶段。“天问一号”开启火星探测，“嫦娥四号”首次登陆月球背面，“嫦娥五号”实现地外天体采样，“奋斗者”号完成万米载人深潜，C919首飞成功，时速600公里高速磁悬浮试验样车下线，极地破冰科考船建成交付，悟空、墨子、碳卫星等科学实验卫星成功发射，5G网络全球规模最大等。创新政策聚势发力，企业和产业全球竞争力日益提升。截至2021年底，我国共建成21家国家制造业创新中心、2家国家地方共建制造业创新中心、223家省级制造业创新中心。2021年，我国有143家企业进入世界500强榜单，比2012年增加64家，其中，工业企业入围73家。高铁、核电、4G/5G等成体系走出国门，“中国制造”在全球产业链供应链中的影响力持续攀升。2021年，光伏、风电、船舶等产业链国际竞争优势进一步增强，集装箱产量同比增长110.6%，芯片产量同比增长33.3%；新型显示、工业母机、新材料等领域攻关取得阶段性成效，其中工业机器人、太阳能电池同比分别增长44.9%和42.1%，新能源汽车产销量同比均增长约1.6倍。

我国关键核心技术攻关组织体系存在的问题

（一）攻关方向上供需仍难匹配。关键核心技术攻关主要聚焦国家重大战略需求和基础薄弱领域，而高校和科研机构以评价体系为导向、企业以市场效益为导向的科技创新局面尚未根本转变，造成供需不匹配。据国研中心最新发布的一项针对广东、江苏两地584家工业企业的问卷调查显示，只有约1/3的企业认为技术创新的重要性高于商业模式和营销创新，且新材料或中间产品创新则是最不受企业重视的创新活动，凸显出我国企业创新的“重商主义”倾向，降本增效的需求端创新仍是主流，而引领市场“颠覆式”的供给端创新仍是“短板”。

（二）战略规划上缺乏全局性系统性的研判评估。近年来，美国联邦政府组织部门机构开展对关键核心技术和重点领域供应链评估。据了解，我国各地各部门均已开展关键核心技术监测评估工作，但由于技术量大面广颗粒度不一致，存在非长期性、非系统性、非权威性等问题，很难对攻关方向做到精准研判、科学指导。据江苏省人大常委会2021年牵头开展的《关于江苏省聚力科技创新打好关键核心技术攻坚战情况的调研报告》反映，在解决关键核心技术“卡脖子”难题过程中，存在攻关方向把握不准、资金力量投入分散的问题，部分地区对产业情况梳理不细致，关键技术环节掌握不准确，存在一拥而上、低效重复、盲目蛮干的现象。

（三）统筹协调上存在部门化条块化问题。当前，各部委均围绕关键核心技术攻关开展了一系列申报评估工作并设立专项资金予以支持，但操作中仍有“单位化藩篱”现象，信息不对称、误差等问题仍存，造成资源浪费、错配等后果。《关于江苏省聚力科技创新打好关键核心技术攻坚战情况的调研报告》就指出，江苏省科技厅、工信厅、发改委设立三项专项资金，均集中于5G、集成电路、先进材料、智能制造等领域，暴露出各专项资金支持方向存在交叉重叠，支持政策缺乏协同性，尚需进一步整合资源等问题。

（四）组织方式上创新链和产业链结合不紧密。一方面，部分行业产业链难以配套创新链。据相关调研发现，不少“首台套”面临着应用业绩、设备参数、“国产歧视”等市场门槛，“不敢用”“不愿用”的市场导向让攻关成果难以转化为现实生产力。全国造芯热引发烂尾潮，其根本原因也在于产业链难以配套创新链的巨大投入。另一方面，部分地区创新链难以支撑产业链。以江苏省为例，其高新技术企业多数是从事中低端环节的配套型加工企业，既缺少龙头终端企业牵引，高校院所科研力量与产业契合度也不高，导致引领性和集成性创新能力不足，全产业链协同攻关能力缺乏。

政策建议

面对美不断升级对华科技战的严峻形势，我国应加强对美新举措和新趋势的跟踪和研判，在顶层设计、组织保障、先行先试、科学评估以及优化生态五方面，加快构建关键核心技术攻关的高效组织体系，以更科学的组织方式、更精准有力的举措应对部署。

（一）细化顶层设计，制定关键核心技术攻关时间表、路线图。建议由中央层面从战略高度、以战略思维系统谋划关键核心技术攻关布局，统筹编制打好关键核心技术攻坚战的指导意见和行动方案，明确重点领域、重点方向，制定细化时间表和路线图以及攻关路径，整合优化各部门配套的政策举措，形成中央对关键核心技术攻关的集中统一领导、各部门协同推进支撑、各地方深入探索交流的关键核心技术攻坚体制机制和格局。

（二）强化组织保障，建立技术攻关协调小组和平台。当前，美智库就美国国家技术战略项目提出应建立国家经济和技术安全情报中心和技术安全协调小组等组织机构。借鉴其经验，建议在国家科技领导小组下设立关键核心技术攻关协调小组，“全国一盘棋”形成合力，推动搭建全国产业科技安全和关键核心技术的监测预警平台，滚动编制关键核心技术供需对接清单、创新主体名录等，构建国家主导、跨区域跨部门跨行业联动的科技安全风险和技术攻关衔接机制，实现数据直报、情报共享、风险评估、决策协同、攻关协调。

（三）鼓励先行先试，设立关键核心技术攻关试验区。建议由关键核心技术攻关协调小组统筹相关部门在基础条件较好的地区设立关键核心技术攻关试验区。要赋予试验区更大自主性，鼓励在探索新型科技攻关组织模式、深化科技产权制度改革、产学研用协作机制改革、科技投融资体制改革、科技评价与奖励制度改革等方面先行先试，聚焦重点技术方向和特色改革领域，努力创出一批在全国可复制可推广的经验。

（四）科学评估决策，建立健全关键核心技术全周期评估监督机制。一是建议在国家科技咨询委员会下设关键核心技术咨询委员会，设立专家库和专家评审机制，对关键核心技术进行动态摸底、评估和研判，切实发挥好国家重大科技决策咨询制度的作用。二是建立健全关键核心技术全周期评估监督机制。实行以第三方评估机构为主体的全周期评估，完善成果分类评价体系，构建政府、科学界、产业界和公众共同参与的科技创新政策决策机制和监督机制。

（五）优化应用生态，加快建立健全全产业链协作机制。一是推动建设一批龙头企业牵头的产业链企业共同体、创新联合体、产业创新联盟等，强化协同创新和上下游配套。二是构建国产首台（套）、首批次产品市场应用的产业链协作机制，完善试错容错、保险补偿、财税激励、政府和国有企业首购首用等创新制度，解决市场“不愿用、不敢用”的难题，推进关键核心技术从“点式突破”走向“链式创新”，做好打好关键核心技术攻坚战的“后半篇文章”。