后疫情时代公交系统破局的对策建议

2021年以来，公交企业收不抵支、线路减少、频次降低甚至停运停薪的事件时有发生。研究认为疫情仅是“压垮骆驼的最后一根稻草”，击垮中小城市公交企业还是一直以来积重难返的问题。在做好短期内纾难解困工作的同时，还应关注城市交通出行结构系统性变化可能导致的“急性病症慢性化”，提前谋划应对其对我国可持续发展长远目标的消极影响。后疫情时代，保障好公共交通的社会民生服务力度、加速公交运营的“拨乱反正”需要更强有力的中宏观调控措施。

公交运营的恢复和长远发展面临巨大挑战

（一）公交运量长期呈现下降趋势，在新冠疫情的加速冲击下不断探底
疫情前，“车辆线路年年增加，公交客流跌跌不休”的现象就已经普遍存在。我国公共汽电车配属车辆、运营里程逐年增加，2019年分别增长2.9%和2.3%，客运量却从2015年的765万人下降至2019年的692亿人，疫情以来更是断崖式下跌，2020年下降36.1% ，根据交通运输部公布的全国36个中心城市1-8月份客运量情况，2022年极有可能再次探底。

（二）公交企业要承担既保障刚性需求又降低感染风险的双重责任，面临极大的生存挑战
相较于大城市，中小城市公交企业在经营理念、营运水平、设施保障等方面普遍较为落后，长期依赖于财政，无法抵御来自外部的冲击，普遍出现了经营困难，更有甚者陷入了客流低、减少发车频次、收入减少、停薪降薪的恶性循环之中。疫情期间，在居民出行和社会活动大幅压缩的前提下，既要保障通勤等刚性需求，又要尽可能阻断疫情传播、降低交叉感染风险，造成运营亏损加剧是公交运营面临的巨大挑战。

（三）城市出行结构的系统性变化不容乐观，存在长期不良后果的风险
新冠疫情对城市交通的冲击相对短暂，但城市交通出行结构变化的现象短期难以恢复，对城市绿色发展将造成不可估量的影响。美国公共交通协会数据显示，管控措施放松后（2021年10月）全美公交客运量仍仅为疫情前的62%左右。纽约大都会运输署与麦肯锡咨询公司预测客运量下降10%～15%这一情形将持续数年。旧金山湾区捷运系统预测，公共交通客运量至少在未来5到8年内都无法恢复。ITDP疫情出行选择调查指出，地铁和公交用户复工后仅34%保持原有交通方式，40%转到机动车（私人小汽车、出租车、网约车）出行。

 
公交运营困境呈现短期与长期特征交织的复杂成因

（一）应对疫情的政府、企业、乘客多方决策行为，降低客流的同时增加了运营成本
一是城市隔离封锁产生人员流动熔断和防控政策常态化要求带来运营成本增加。2020年以来，国务院和交通运输部出台政策文件，要求加强公共交通工具环境卫生维护、客座率控制等工作，大幅增加了运营企业的人力和运维成本。二是乘客交通工具选择偏好变化，“健康出行”成为重要诉求。私家车的使用呈现强偏好，公共交通和“拼车”出行方式明显下降，单车、电单车等轻出行工具轻出行工具受到青睐。

（二）短期地方财政难以为继，长期运营补贴机制尚不完善
一直以来，公交作为民生保障的公共服务设施，票价要保证普惠性，营收无法覆盖成本，重度依赖财政补助，疫情前深圳、广州等大城市年度公交运营补贴就超过40亿元，疫情期间更是成倍数增加，安徽省无为市财政局的公告显示，2022年城乡公交一体化运营财政补贴资金项目安排全年2000万元。浙江省温岭市按照每公里1.81元对公交公司进行补贴，2021年的补贴总额超过4000万元。疫情下经济下行压力大，而部分公交公司市场化步伐过快，且地方补助长效机制缺乏，叠加疫情的极端打击，一度难以为继。

（三）公交系统本身的固有顽疾，进一步加大后疫情期间客流恢复的难度
一是公交运营企业内生动力普遍不足。运营体制、考核补贴、监管评估体制等缺乏系统性、战略性考量，服务模式、经营理念、市场化机制、票制票价等创新不足，公交资源难以高效利用。二是现有公交服务网络结构不合理。现有公交线网密度低、枢纽布局不合理、覆盖不足、线路重复系数高导致出行时间长的现象仍然普遍，难以满足多元化全民公交出行的服务需求，客流量日益下降。

（四）新兴交通出行和生活方式对公交造成多元冲击
一是城市轨道交通与公交的“无效竞争”。近年来城市轨道交通迅猛发展，伴随着布局不统筹、运营不协同、管理分割化等弊端与城市公交形成了部分“无效竞争”。二是共享出行模式的兴起，私家车、电动自行车保有量逐步提升，分流了城市公交客流。三是居家办公和“云上”交流的普及，也减少了城市公交的出行需求。

后疫情时代重塑城市公交体系的相关建议

（一）公交优先，持续加大政策措施的倾斜力度
公交在服务市民基本出行方面有不可替代的“兜底”作用，对城市经济具有全局性的影响。优先发展公共交通，提高公共交通分担率，仍是中国城市可持续发展的必由之路。《国家综合立体交通网规划纲要》明确提出深入实施公交优先发展战略。地方政府和运营单位应提高政治站位，坚定实施公交优先的原则不动摇，强化宣传教育，树立底线思维，建立问责机制。充分发挥中央财政补贴资金的引导作用，激励地方主动作为，深入研究不同规模城市公交的定位和合理分担率，分城施策，细化政策、规划、标准，强化设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先，制定强化公共交通引导城市发展模式，提高公交发展的可靠性、稳定性、持续性和吸引力。

（二）把握机会，倒逼模式创新和体制机制变革
疫情为城市公交系统带来沉重打击的同时，也为重塑可持续的城市交通体系提供了契机。在危机中育先机、于变局中开新局,将企业生存压力转换为改革创新的动力，紧抓建设交通强国、实现双碳目标、《城市公共交通条例》纳入国务院年度立法计划的重大机遇，创新技术应用、经营管理、人才管控、经营销售、产品服务等机制模式，战略化的视角提升内生发展动力、提高资源配置效率。在服务疫情常态化防控要求的同时重新焕发生机活力，让公众在公共交通中重新收获安全感、幸福感。

（三）综合视角，推拉结合提升供需匹配度
从“推”-需求管理和“拉”-提升服务水平双向发力，在延用限行限购等有效的“推”的方式、实行更精细化策略的同时，结合MaaS（出行即服务）新理念，从综合交通一体化的视角，融合智慧数字技术，发展定制公交等创新模式，处理好与城市轨道交通、电动车和自行车的关系，避免无效竞争，提升整体效率。通过城市交通供给侧结构性改革与需求侧管理良性互动，精准匹配供需，助力城市公交的外部正效益内部化，重新获得比较优势。

（四）多维开源，稳步推进以出行为基础的融合
疫情期间，以出行为基础的城市交通领域正与多元化产业加速融合。数字支付掀起热潮，肺炎出行险应运而生，新基建与城市交通设施深度融合，数字化方式深度嵌入各类出行场景，成为原有平台业务的自然延伸。在总结已开展实践的基础上，稳步推进融合发展对于城市公交行业具有重要意义。持续推进多元化经营、创新性推进TOD开发，开展公交线路资源、场站空间资源、车辆内部资源的市场化探索与实践，通过阶段性评估督导保证公交主要职能的基础上有效提升自身造血能力，持续增强公交系统抗风险能力、系统韧性以及保障产业链和供应链稳定的支撑能力。