重构可行性研究框架 创新高质量分析方法

近日，国家发展改革委发布《投资项目可行性研究报告编写大纲及说明》（简称《可研大纲》），这是在《投资项目可行性研究指南（试用版）》（简称《可研指南》）之后，时隔二十年关于规范投资项目可行性研究报告编写的基础性制度规范。

《可研大纲》开辟投资项目前期工作新境界 

做好前期工作是推进重大项目建设的先决条件，可行性研究是投资项目前期工作的核心，《可研大纲》将引领投资项目前期工作迈入高质量新阶段。

一是坚持以人民为中心。《可研大纲》强调项目目标应与扩大内需、共同富裕、乡村振兴等重大政策目标相符合，解决项目投资为了谁的基本前提。在项目选址或选线、生态环境影响分析、社会影响分析、社会稳定风险分析等环节中，强调公众参与，充分反映利益相关者的合理诉求，维护其合法权益。

二是适应投融资体制改革要求。《可研大纲》充分考虑了投融资体制改革关于“审批、核准和备案”要求，发布了《政府投资项目可行性研究报告编制通用大纲（2023年版）》（简称《通用大纲》）和《企业投资项目可行性研究报告编制参考大纲（2023年版）》（简称《参考大纲》，区分了政府与企业投资项目可行性研究报告的特殊要求，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

三是继承《可研指南》并创新发展。《可研大纲》系统总结了《可研指南》试用20多年积累的经验，与之形成承继关系。《可研大纲》坚持开放式研究，广泛征求中央部委、中央企业、地方政府、金融机构、咨询评估机构等单位的意见。国家发展改革委官网向社会公开征求意见，先后收到了有关单位正式提交的1000多条修改完善建议，通过专家集体讨论和逐条消化吸收，遂成终稿。

四是回答三个基本问题。投资项目决策是为达到一定目标，回答项目是否投资建设、采用什么方案、如何管控风险三个基本问题。《可研大纲》坚持问题导向，基于战略-规划-计划-项目的逻辑关系，提出问题、分析问题和解决问题。

五是全面系统优化方案。《可研大纲》将各类专项评价纳入可行性研究体系进行统筹论证，从战略、经济、环境、社会、财务、商业和管理等层面进行多目标分析和系统性论证，通过多方案比选和优化，提出项目是否可行的研究结论，并推荐最优或合理方案。

六是强调宏观战略发展视野。《可研大纲》根据新时代高水平对外开放的需要，立足于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，强调研究两个市场、两种资源，促进畅通循环，论证产业链供应链的韧性和安全性。

《可研大纲》重构了统一的可行性研究框架

（一）可行性研究应遵循“三大目标、七个维度”总体框架
2002年发布的《可研指南》，提出了投资项目可行性研究报告篇章结构和内容深度的规范要求，将可行性研究的内容分为两个部分，第一部分“可行性研究内容与方法”设置19个篇章，包括项目兴建理由与目标，市场预测，资源条件评价，建设规模与产品方案，场址选择，技术方案、设备方案和工程方案，原材料燃料供应方案，总图运输与公用辅助工程，环境影响评价，劳动安全卫生与消防，组织机构与人力资源配置，项目实施进度，投资估算，融资方案，财务评价，国民经济评价，社会评价，风险分析，研究结论与建议；第二部分为“可行性研究报告编制大纲”列示了部分行业可行性研究编制报告，但更多地体现了工业项目的技术经济特点。

本次新发布的《可研大纲》将境内各行各业千差万别的可行性研究内容进行归纳提炼，重构了以“三大目标、七个维度”为核心的可行性研究分析框架，如图1所示。

可行性研究的“三大目标”，与上述投资项目决策的三个基本问题相对应，分别指投资项目建设必要性、方案可行性及风险可控性三大目标。可行性研究的“七个维度”与“三大目标”相对应。其中，建设必要性应从需求可靠性维度研究得出结论，方案可行性应从要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响可持续性等五个维度进行研究论证，风险可控性应通过各类风险管控方案维度研究得出结论。

《可研大纲》是对可行性研究报告编写内容和深度的一般要求，《通用大纲》和《参考大纲》分别适应了政府投资项目和企业投资项目的可行性研究报告差异化需要，但两个大纲均没有对可行性研究报告的具体章节安排进行简单划一的硬性约束规定，这将有利于推动可行性研究工作从重视格式化文本的报告编写到重视专业性论证的内容转变。

不同行业或领域的可行性研究报告可在“三大目标、七个维度”总体框架下，根据具体行业或领域及项目特点，合理设置篇章结构。

（二）建设必要性重点研究项目建设的依据和理由
项目建设必要性主要从宏观、中观和微观层面论证需求可靠性。需求可靠性主要根据经济社会发展规划、国家和地方标准规范以及项目自身特点，通过文案资料、现场调研、数字化技术等方法，分析需求现状和未来预期等情况，研究提出拟建项目近期和远期目标、服务需求总量及结构，为确定项目建设内容和规模提供支撑。

政府投资项目和企业投资项目的需求分析的内容是有所差异的。前者突出社会需求，应结合社会需求潜力，研究提出拟建政府投资项目功能定位、近期和远期目标、产品或服务的需求总量及结构。后者以满足市场需求为导向，应结合企业发展战略，从项目市场需求分析、市场竞争力等角度论证企业投资项目建设的必要性。

（三）方案可行性重视项目生命周期方案优化
如前所述，项目方案可行性应重点论证要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响可持续性。

1.要素保障性分析
根据“项目跟着规划走，资金和要素跟着项目走”原则，要素保障是项目方案可行性的基础条件。项目要素涉及范围较广，投资项目可行性研究需要重点聚焦项目建设所必备的土地、资源、环境等约束性要素指标，要求项目建设应先行落实土地、岸线、航道、水资源、能耗、碳排放强度和污染减排等要素保障条件，提出解决要素制约瓶颈的措施方案，并从方案优化的视角进行指标分析，发挥市场机制在推进要素资源配置的基础性作用。

土地要素保障主要分析拟建项目相关的国土空间规划、土地利用年度计划、建设用地控制指标等条件；资源环境要素保障主要分析拟建项目水资源、能源、大气环境、生态等承载能力及其保障条件，以及取水总量、能耗、碳排放强度和污染减排控制指标等，说明是否存在环境敏感区和环境制约因素。可行性研究报告还应结合空间规划、国土资源、生态环保等部门的具体要求，研究落实要素保障实施方案。

2. 工程可行性分析
工程可行性主要从固定资产形成的角度，对项目建设方案（包括技术方案、设备方案、工程方案）的合理性、先进性、适用性、自主性、可靠性、安全性、经济性等进行多方案比选。为有序推进项目实施，建设方案要分析项目组织实施、工期安排、招标方案等，明确建设管理方案，并根据项目实际情况研究提出数字化方案，促进投资建设全过程数字化应用。

根据生态文明建设、推进绿色发展、全面节约资源等要求，工程可行性分析还应重视节约集约用地、绿色建材、绿色建筑、超低能耗建筑、装配式建筑、生态修复等绿色及韧性工程相关内容。对于具备条件的项目，可行性研究应鼓励推动数字化设计-施工-运维等模式创新，建立以数字化交付为目的的建设运行新机制，带动项目生命周期业务模式、管理模式、合作模式的优化、重构与升级。

3.运营有效性分析
运营有效性是从拟建项目运营管理的角度，研究项目运营模式和创新，分析市场化运营的可行性和利益相关方的可接受性，提出运营服务方案和运营组织方案，并制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入、产出效率，直接效果，外部影响和可持续性等绩效管理要求。

项目运营方案要结合项目的工程技术特点，遵循有关部门颁布的各类运营管理标准（包括强制性标准和参考性标准等），确保满足产品或服务质量、安全标准等要求，制定试运营、运营维护与修理、更新改造及追加投资、运营服务计量等方案，并强调项目运营方案和建设方案的有效衔接，体现项目周期资源优化配置的内在要求。其中，安全保障方案要明确安全生产责任和应急管理要求，强化运营单位主体责任，落实政府监管要求。

4.财务合理性分析
财务合理性分析主要研究项目投资需求和融资方案，计算有关财务评价指标，评价项目投资财务盈利能力、偿债能力和财务持续能力，为项目投资决策、融资决策和财务管理提供依据。项目决策阶段的“投资估算”的准确度要在±10%以内；项目融资方案要分析权益性融资和债务性融资的来源及结构、融资方式和融资成本等情况，评价项目的可融资性，并关注项目获得绿色金融、绿色债券等金融支持的可能性。

项目盈利能力分析重点是现金流分析，通过相关财务报表计算财务内部收益率、财务净现值等指标。项目融资方案是在对项目自身盈利能力进行分析的基础上，研究项目的可融资性，以及采用政策性开发性金融工具、发行产业基金、权益型金融工具、专项债等融资方式的可行性。债务融资的投资项目要重视债务清偿能力评价；如果项目经营期出现经营净现金流量不足，还应研究提出资金接续方案，重点评价项目财务可持续性。

5.影响可持续性分析
影响可持续性分析是从项目外部性影响的角度，预测和分析投资项目在经济社会、资源环境等外部影响效果，并参考项目生态环境、水土保持、社会稳定、节能、压覆重要矿床、航道通航条件、农业灌排、气象探测环境、防洪、文物保护等外部影响专项评价及审批情况，判断项目产生的外部正面效果、负面代价及可持续性，防止和减少项目建设造成不利的外部影响。

根据投资项目特点和实际需要，影响可持续性分析还可以开展安全影响效果论证，更好统筹发展和安全，提升供应链韧性和安全水平，实现经济效益、社会效益、生态效益和安全效益相统一。根据投资项目“放管服”的要求，政府部门从重视前期审批逐渐过渡到加强项目实施过程监管。

（四）风险可控性应聚焦项目周期风险管控机制
风险可控性分析主要通过识别项目存在的各种潜在风险因素，包括市场需求、要素保障、关键技术、供应链、融资环境、建设运营、财务盈利性、生态环境、经济社会等领域的风险，并分析评价风险发生的可能性及其危害程度，提出规避重大和较大风险的对策措施及应急预案，建立健全投资项目周期风险管控机制。

重大项目应当开展社会稳定风险调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、分析风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。对于可能引发“邻避”问题的项目，投资决策应提出综合管控方案，保障影响社会稳定的风险在采取措施后处于低风险且可接受的状态。

《可研大纲》首倡高质量投资系列分析方法 

《可研大纲》从推动实现高质量发展的角度，首次倡导了有关投资项目的可融资性分析、碳达峰碳中和分析、项目责任投资评价、REITs盘活存量资产分析、绩效管理评价等体现高质量要求的系列分析方法，为提升可行性研究能力、弥补专业知识短板提出了新要求。

 (一)项目可融资性分析
项目融资是项目能否顺利落地的关键，可融资性是项目在资本金到位后,根据项目特性和收益能否进行后续贷款融资。《可研大纲》在“项目投融资与财务方案”部分，提出了迥异于传统的投资估算、资金筹措和财务评价的逻辑次序，而是在投资估算的基础上，通过分析项目提供经营性产品或服务的能力和潜在的收益，评价项目自身的盈利能力，判断项目能否吸引合适的投资者，并通过供应市场测试评价项目建设是否具有充分的商业可行性和金融机构可接受性，为判断拟建项目的可融资性提供依据。

项目可融资性分析方法取决于项目性质。对于政府直接投资的非经营性项目，应开展全生命周期的资金平衡分析，提出开源节流措施及财务可持续性的实施方案；对于政府资本金注入项目，应计算项目财务内部收益率、财务净现值、投资回收期等指标，评价项目盈利能力；对于营业收入不足以覆盖项目成本费用的项目，可行性研究报告应提出政府支持方案，包括财政补贴支持及非财政性支持方案。对于综合性开发项目，可行性研究报告应分析项目的服务能力和潜在综合收益，评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性。

 (二)碳达峰碳中和分析
实现碳达峰碳中和，是我国统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。《可研大纲》首次提出投资项目碳达峰碳中和分析，对于高耗能、高排放项目，要求在项目能源资源利用分析的基础上，预测并核算项目年度碳排放总量、主要产品碳排放强度，提出项目碳排放控制方案，明确拟采取减少碳排放的路径与方式，分析项目对所在地区碳达峰碳中和目标实现的影响。这是从源头上严格控制化石能源消费、提升能源利用效率，积极发展非化石能源、推动低碳技术实施，促进经济社会发展实现绿色低碳转型，主动减少温室气体排放的积极措施，是助推实现碳达峰碳中和目标任务的重要举措。

计算项目温室气体排放量和减排量是在项目可行性研究阶段开展碳达峰碳中和分析的难点。项目温室气体排放强度是指以二氧化碳当量（吨）计量的项目温室气体排放活动水平。根据国家和地方政府温室气体排放管理规定，采取行业基准线法、历史强度法等，测算项目温室气体排放强度。碳达峰碳中和分析应通过对比采取碳减排措施前后的强度指标，评价项目建设和运营对项目所在地碳排放总量和强度目标（如万元GDP碳排放强度）的影响。必要时，还应评价项目建设和运营对行业碳排放总量和强度目标（如单位产品碳排放强度）的影响，并分析项目全生命周期的减碳效果。

(三) 项目责任投资评价
项目责任投资评价强调关注环境、社会和治理（ESG）等非财务性和非工程技术性因素，要求投资项目更加注重加强保护环境、履行社会责任、完善项目整个周期内的系统治理方式，追求经济、环境和社会价值最大化。《可研大纲》以项目影响效果分析和运营方案为基础，初步建立了责任投资评价指标体系。例如，环境责任主要表现在环境保护、资源效率和气候应对等方面；社会责任主要评价项目采取以工代赈等方式在带动当地就业、促进技能提升等方面的预期成效，以及促进员工发展、社区发展和社会发展等方面；治理责任主要研究项目组织机构设置方案、人力资源配置方案、员工培训需求及计划，提出项目在合规管理、治理体系优化和信息披露等方面的措施。

投资项目可行性研究阶段建立责任投资评价指标体系及评价基准，评价指标包括正面贡献和负面风险，并在项目全生命周期对实施效果进行监测，披露或收集项目执行中的环境、社会和治理信息，并为项目建设和运营阶段开展ESG评级提供依据。

(四)绩效管理评价
绩效评价是公共财政项目管理的通行做法。所谓绩效，是效率概念的延伸，即政府获得的有效公共服务与公共支出之比。绩效具有三个特征：一是绩效指向结果，即引导提供有效公共服务；二是绩效应为财政预算拨款提供依据；三是绩效是评价出来的，具有一定主观性。

《通用大纲》要求政府投资项目研究制定项目全生命周期关键绩效指标和绩效管理机制，提出项目主要投入、产出效率，直接效果，外部影响和可持续性等管理方案。按照公共支出绩效评价的基本逻辑，投入是指政府投资项目资金注入，“投入”需要评价其“适当性”；产出是政府投资项目形成的资产或提供的公共服务，项目的“产出”需要从投入和产出的比较角度，评价其“效率”；效果是指项目对项目投资方或其股东所产生的技术、经济（财务层面）、市场和管理等直接效果；影响是从宏观层面对投资项目实现当地经济社会发展目标所做出的贡献；可持续性是项目持续实施所需要的内部和外部条件。政府投资项目可行性研究报告应结合项目实际需要，从适当性、效率、效果、影响和可持续性等角度提出项目绩效评价关键指标和管理机制初步方案建议。
(五)REITs盘活存量资产分析

基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）是将流动性较低、单笔交易规模较大的不动产，通过证券化的方式实现资产上市，募集资金交由专门投资机构进行经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者。我国基础设施REITs政策出台3年以来，发行基础设施REITs项目范围不断拓展，发行条件和程序日渐明晰。截至2023年3月底已有27单产品在沪深证券交易所成功上市，体现了基础设施投资主体通过公募REITs实现投资退出的现实可行性。《可研大纲》提出在可行性研究阶段对具有潜在上市条件的项目开展REITs盘活存量资产分析，以终为始，旨在倒逼有关各方在项目前期研究阶段重视投资管理合规性、运营收益稳定性等内容。

基础设施REITs鼓励将回收资金以资本金形式投资于新的基础设施和公用事业项目建设，重点支持基础设施补短板或新基建项目，以存量带增量、以融资促投资，有效盘活基础设施存量资产，形成项目周期良性循环，将有效弥补新建项目的资本金缺口，或者显著改善新建项目的资本金融资能力，为创新项目融资方式奠定了良好的信用基础。