皖江城市带承接产业转移示范区的经验和启示

以承接产业转移示范区为平台建立发达地区和欠发达地区的联动机制，推动产业有序转移，是拓展产业发展新空间、推动区域协调发展的重要途径，是提升产业链供应链韧性和安全水平、加快构建新发展格局的迫切需要，对优化产业分工布局、促进区域协调发展、推动共同富裕具有重要作用。党中央、国务院高度重视产业转移工作。习近平总书记指出，要合理安排生产力布局，对关系国民经济命脉、规模经济效益显著的重大项目，必须坚持全国一盘棋，统筹规划，科学布局。党的二十大报告提出：加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

本文围绕皖江城市带承接产业转移示范区（简称皖江示范区）设立十多年以来的建设实践，系统梳理区域间产业转移合作的关键问题及对策举措，分析总结出“皖江经验”对中西部地区承接产业转移工作的启示。

皖江示范区的设立背景和主要成效 

2010年1月，国务院批复同意《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（简称《规划》），范围包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城8市全境（简称“皖江8市”）和六安市金安区、舒城县（简称“一区一县”），共58个县（市、区），辐射安徽全省，联接上海市、江苏省、浙江省（简称沪苏浙）。作为全国首个承接产业转移示范区，皖江城市带承东启西、连南接北、通江达海，区位优势明显，与沪苏浙地区山水相连、人缘相亲、文化相近，产业分工互补，合作基础较好。2016年，国家发展改革委复函安徽省人民政府，充分肯定示范区建设取得的显著成效，同意根据新形势新任务对规划进行修订，展期至2020年。

2022年，受国家发展改革委委托，中国国际工程咨询有限公司对《规划》实施情况进行评估。项目组遵循“重大工程—主要任务—规划目标”三个层次的评估思路，经过多轮现场调研和集中工作，综合运用指标比较、案例分析、项目统计、专家研讨、综合评分等方法，对实施效果和重大工程完成情况进行系统梳理研究，总结了典型经验做法，发现存在的主要问题，并针对性提出下阶段在长三角一体化中发挥更大作用的政策建议。评估认为，成立以来，皖江示范区充分发挥区位优势，建设成效显著，在承接产业转移、基础科技创新、战略性新兴产业集群建设等方面成果丰硕，相关经验做法为中西部地区产业发展提供了有益借鉴；示范区进一步带动安徽省经济社会发展在“十三五”时期迈上新的台阶，为追赶沪苏浙发展步伐、加快融入长三角一体化，形成区域协调发展格局等作出了贡献。具体表现为以下方面：

综合实力大幅提升。截至2020年底，皖江示范区常住人口3002万人，占安徽省的49.2%，地区生产总值25565亿元，占全省的66.1%。“十三五”时期，GDP平均名义增速达到10.46%，超过沪苏浙地区和全国平均水平；人均GDP达8.52万元，远高于安徽省的6.34万元和全国的7.18万元。合肥市2020年成功跻身GDP万亿城市俱乐部，在全国大中城市的位次从第32位迁移到第21位。

产业竞争力显著增强。2010—2020年，皖江示范区三次产业结构由10:56:34调整为5.4:43.1:51.5，实现了“二三一”到“三二一”的标志性转变。“十三五”期间，战略性新兴产业取得突破性发展，年均增速达16.49%，高于安徽省平均水平，大幅领先沪苏浙；高新技术产业增加值年均增速达14.79%，截至2020年底占规模以上工业增加值比重达到49.8%，较2015年提高5.7个百分点；服务业增加值由2010年的3346.30亿元增加到2020年的13000.70亿元，增长约三倍。

创新能力显著增强。2020年，皖江示范区研发投入（R&D）经费支出占GDP比重达到2.86%，超过安徽省和全国平均水平，接近江苏省、浙江省水平；每万人口发明专利拥有量24.5件，远高于全国平均15.8件和全省平均15.4件，5年平均增速达27.75%。各类科研平台和高新企业数量增长迅速，2020年省级以上科研平台数量达到2229家，同比增长14.2%；高新技术企业达到6771家，占全省79%。国家实验室、合肥综合性国家科学中心率先获批，布局一批大科学装置，建成3个、在建3个、预研4个，数量居全国前列。

开放合作不断深化。皖江示范区积极落实长三角一体化发展战略，在基础设施、产业、创新、生态环境、民生等领域全方位对接。不断加强苏皖合作示范区建设，毗邻区域率先突破，在公共服务便利共享、生态环境共保联治等领域与长三角地区逐步落实了合作协议及机制。对外开放和国际合作取得新进展，2020年皖江示范区进出口总额和实际利用外商直接投资额分别达到690亿美元和137.6亿美元，“十三五”时期年均增速分别为10.56%和7.65%，高于沪苏浙及全国平均水平。2016年以来示范区外贸依存度持续上升，与沪苏浙差距逐步缩小。

促进产业转移落地见效的关键举措

十多年来，皖江示范区不断探索承接产业转移的新路子，积累了大量实践经验，通过一系列关键举措，实现产业转进来、行业能发展、企业信得过、人才留得住、区域全融入，对新时代深入推进承接产业转移工作具有较强示范意义。

——加强组织和载体建设，下好产业转移的“先手棋”
皖江示范区不断完善组织领导体系，构建多种类型承接载体，为产业转移和创新发展厚植沃土、创造条件。

设立之初，安徽省委省政府即成立由省长担任组长的推进皖江城市带承接产业转移示范区建设领导小组，相关市县相应成立领导小组及办公室。省领导小组办公室设在省发展改革委，经常与省有关单位及相关市沟通协商，帮助解决皖江示范区建设中的有关问题。省委、省政府相继出台开发园区、城镇体系、基础设施、环境保护、职业教育发展、人力资源发展、产业发展等7个重点专项规划。省人大常委会出台促进皖江示范区发展条例，成为安徽省鼓励创新、先行先试的首创探索。安徽省因地制宜，设立包括省际合作园区、海峡两岸产业合作园、中外合作园区等在内的各种类型产业园区，积极参与国内外产业分工合作。2010年设立江北、江南两个产业集中区，加强省市协同，不断探索优化集中区管理体制机制；2011年设立中新苏滁产业园，复制苏州工业园区的成功模式，推广“双主体”管理模式，建设“一站式”服务中心；2012年设立马鞍山郑蒲港新区，加快推进“管委会+公司”改革，完善招商会商机制，高起点承接沿海地区和国外产业转移。2020年全国218家国家级经开区综合发展水平考核中，合肥经开区名列全国第11位、中西部第1，芜湖经开区列全国第13位、中西部第2。

——完善政策支持体系，搭建产业转移的“四梁八柱”
皖江示范区高位谋划，通过订立支持产业发展的政策法规、设立引导产业集聚发展的体制机制，配合产业引导基金，构建起承接产业转移新格局。

安徽省强化政策导向，整体布局、省市联动，不断完善支持产业转移和创新升级的制度体系。在战略性新兴产业方面，2017年出台《安徽省促进战略性新兴产业集聚发展条例》，系该领域我国第一部地方性法规，有力推动皖江示范区建设创新型现代产业体系。同年设立“三重一大”省级专项引导资金和基金，每年出资60亿元引导战略性新兴产业集聚发展。合肥市建立“1+3+5+N”的产业政策体系，将产业政策顶层设计与财政资金创新使用相结合，聚焦战略性新兴产业集聚，为产业基金使用提供指引。同时，皖江示范区聚焦集群式承接，改变过去支持单个企业项目的做法，按照“一个基地（工程、专项）、一套政策、一支基金、一批人才”的原则，梯次建设了26个重大新兴产业集聚发展基地、37个重大新兴产业工程、51个重大新兴产业专项，在承接产业转移过程中谋划布局本地战略性新兴产业。截至2020年，示范区已经培育形成了19个战略性新兴产业集群，合肥战略性新兴产业对工业贡献超50%，对规上工业增加值贡献超过80%。

——引进留住龙头企业，打通产业链招商“任督二脉”
皖江示范区以行业龙头企业为重点，顶格推进“双招双引”工作，不断补链强链延链，实现招商引资与产业集聚的良性循环。

皖江示范区依托位于长三角中心区的区位优势，抢抓沪苏浙等省市产业溢出机遇，顶层布局，大力推进产业链招商。围绕十大战略性新兴产业，成立10个由省有关负责同志牵头的产业推进组，分别编制产业规划和产业地图，统筹推进产业链建设。加强招商引资的针对性，瞄准龙头企业，发挥引领作用，推动产业全链条集聚，逐步扩大承接规模，形成“领军企业—大项目—产业链—产业集群”模式。强化基金杠杆作用，与链主企业绑定利益，共同打造产业生态，真正实现“四两拨千斤”的效果。合肥市依托市属国有资本平台，以财政资金为基础设立产业基金，投入高成长性项目，形成“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的闭环，先后引进京东方、长鑫电子、维信诺、蔚来、大众等一批国内外领军企业，布局建设一批百亿级重大项目，带动上下游企业快速集聚，形成了新型显示、集成电路、新能源汽车等产业集群。以此为基础滚动扩大基金规模，构建起支持实体经济发展的“基金丛林”，总规模超过1500亿元，有效促进主导产业高质量发展。

——发挥原始创新优势，形成产业转移的“名片效应”
皖江示范区始终注重发掘自身科创资源优势，在承接产业转移的同时抓好创新、提前布局，打造“科技创新策源地”名片，吸引集聚优质企业人才，为产业高质量发展提供“源头活水”。

皖江示范区通过创建首个国家实验室等重大创新平台，持续加强技术攻关，不断提升在国内外知名度，吸引相关战略性新兴产业和未来产业布局。安徽省2016年先期组建中国科学院量子信息与量子科技创新研究院，探索国家实验室体制机制和运行模式。2020年量子信息科学国家实验室成为首个获批的国家实验室，为打造国家战略科技力量树立典范。安徽省全面推进合肥综合性国家科学中心建设，建设大科学装置集群，布局交叉前沿研究平台和产业创新平台，加强“双一流”大学建设，加快发展各类创新企业，有效提升自身原始创新能力，形成对高水平研发团队和国内外领军企业的强大吸引。通过深化改革，大力提升科技创新和成果转化效率，相继推出“探索形成需求导向型科技成果供给机制”“专利权质押融资风险补偿和信息共享机制”等改革举措，有效激发研发机构和人才活力，不断提升科技创新和成果转化能力。进一步将创新能力提升与承接产业转移结合，发挥合肥、芜湖等核心城市原始创新、技术创新的品牌作用，合力打造战略性新兴产业集群，培育未来产业，积累形成产业持续高质量发展的有效动力。

——紧抓国家战略机遇，助力产业转移走上“快车道”
皖江示范区充分利用和放大长三角区域一体化发展的政策红利，加快推进与沪苏浙各领域合作，推动产业转移和创新发展迈上新台阶。

2019年，安徽省被整体纳入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》范围。皖江示范区加快行动，进一步加强与沪苏浙对接，以区域一体化带动产业合作。联合建设长三角科技创新共同体，牵头组建G60科创走廊相关产业联盟，共同实施长三角产业链供应链补链固链强链行动。推动合肥都市圈与南京都市圈联动发展，共同打造长三角世界级城市群。加快推进省际毗邻地区建设，深化苏皖合作示范区建设，谋划建设“一地六县”长三角产业合作区，出台专项支持政策，成立专门管理机构。设立顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望省际毗邻地区新型功能区，推动产业合作走深走实，高质量发展步伐不断提速。

皖江示范区相关实践带来的启示 

“十四五”规划纲要提出，优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设。产业梯度转移、生产力布局优化是我国现代化建设的重要任务之一，皖江示范区过去十年的实践卓有成效，为我国深入推进承接产业转移带来深刻启示。

——抢抓国家重大战略机遇遵循经济发展客观规律是承接产业转移良性发展的必要条件
产业承接地区应当加强对国家重大战略、关键政策导向的研判，抢抓历史机遇窗口期，锚定方向，借产业梯度转移和生产力布局的机会提升地区开放水平和对外合作质量，充分激发地区发展潜能。同时，承接地应高位谋划产业承接工作，完善顶层设计和政策体系，引导产业集群式承接。从政策体系、招商方式、政策保障等多方面因情施策、主动对接，抓住产业外溢窗口期，有重点、有计划地开展工作，激发地区比较优势，逐步构建良好产业生态。此外，欠发达地区需要解放思想，发挥主观能动性出新招、出实招，持续提升政府工作效率，建设权责利统一的“服务型”政府，促进政企互通，构建亲清政商关系，在政策引领、制度保障、要素倾斜、资金扶持等方面为企业落地、产业转移、行业发展提供健康、良好的环境。

——围绕园区载体和龙头企业引育打造良好环境是承接产业转移的关键任务
承接地应因地制宜建设产业园区、产业集中区、合作共建园区等各种类型的产业承接载体，创新园区平台管理体制和运营机制，夯实产业承接与发展的基础。一方面，设计合理、可行、完善的管理体制，积极应对要素紧张问题，探索盘活存量资产的路径方法；另一方面，推动开展“管委会+公司”等多元化的管理运营模式改革，鼓励专业运营公司参与园区建设，做大做强投融资和服务平台，为园区后续发展打牢基础。此外，随着发展方向调整和市场环境变化，产业承接载体的功能、数量、模式也应根据实际需求调整、优化，适时进行整合、拆分。同时，承接地需高位推进，大胆探索新方式、新方法，发挥龙头带动作用促进产业集聚。善于发挥财政资金的引导作用，构建政府有为、市场有效的发展模式，将行政主导下的单打独斗变为“政府引导、市场运作”的协同作战。充分发挥政府机构、民间组织等多类平台的作用，借鉴“点对点”招商、“产业链”招商、“以商招商”、引进龙头企业等多种方式深入推进双招双引工作。

——以科技创新引领产业转移和转型升级是推动更高质量发展的第一动力
习近平总书记在湖北武汉考察时强调，要把科技的命脉牢牢掌握在自己手中，不断提升我国发展独立性自主性安全性。皖江示范区坚持创新驱动发展实现质量变革，成功打造“战略性新兴产业聚集地”的品牌。承接地应充分整合利用区内基础科学研究优势条件，通过科技制度创新、法规条例制定等方式提前谋划，积极搭建创新平台，培育、巩固科技创新能力，引导各类创新主体围绕国家战略发展方向和产业承接发展需要，加强“卡链”“断链”技术攻关。通过创新成果转化机制、拓宽融资渠道、鼓励研发机构市场化改革等方式提升科技成果转化效率，促进基础研究、前沿技术成果布局落地，将创新优势转化为产业优势，加快创新链与产业链融合发展。