编者按 1月27日，国务院发展研究中心与英国查塔姆研究所（Chatham House,the Royal Institute of International Affairs）在京联合发布了《引领新常态：中国与全球资源治理》报告。《中国投资》在第一时间将该报告的第五部分“地缘政治、全球治理和资源”摘编与读者分享。
随着国际资源系统受到的压力日益增大、各国联系的紧密程度不断加深以及新参与者的出现，加强和调整全球资源治理应成为中国和国际社会的重要任务。特别是在气候变化等一些关键领域，为避免出现不可防范的风险，必须立即采取果断的行动。
大宗商品价格疲软为解决资源生产和消费不可持续的问题提供了机会窗口。较低的资源价格有利于政府推进价格改革，实行资源税，并将环境的外部效应计入资源成本。大繁荣时期因资源安全问题导致的紧张局势已有所缓和，这为在20国集团和其他国际场合讨论治理改革创造了更加冷静和有利的政治环境。但是，要想在全球资源治理领域取得进展，需要克服一系列障碍。大宗商品价格下降之后，主要经济体的决策者可能会把注意力转向其他眼前更加紧迫的政策问题。近年来，随着权力更加分散和非政府行为者的出现，领导力缺失的问题更加严重，对多边主义的信心明显下降。
这些背景下，中国的崛起为全球领导力和合作提供了新的机遇。在“十三五”及更长远的规划中，资源安全和可持续发展对中国来说是一个关键性问题。这也是考验中国是否能创造更多国际公共产品的试金石。中国若想在全球资源治理的进步和改革中发挥作用，还面临着一些障碍。亚洲基础设施投资银行的例子说明，有时候新工具或新进程会被误解为是对现有秩序和规则的挑战。在许多领域，中国既要发挥更加积极的作用，又要管理好成本和收益的平衡。本文将探讨与中国在全球发挥更大作用有关的地缘政治问题。
未来的行动方向
如果中国根据自己的资源和发展需求，选择对合作和多边解决方案进行投入，这些合作计划和解决方案就很有可能取得成功。这是因为中国在资源市场中发挥着核心作用；中国拥有执行和实施这些安排的体制、经济和政治能力；其他发展中国家也希望中国发挥领导力。另一方面，如果中国选择不合作，就会改变其他参与方对成本效益的计算，并有可能削弱基于规则的体系的作用。
对中国和整个国际社会来说，中国在资源治理上的总体行动方向将是未来10年的一大关键问题。这里需要考虑两个关键变量：第一，中国将在多大程度上采用被动∕响应式的方法或者发挥积极∕领导的作用；第二，中国是在现有体制机制内发挥作用，还是选择构建并行的方法，或者退出并不再参与国际社会在某一领域的努力。当然，适用所有情况的方法并不存在。在不同的资源问题上，中国将根据具体的挑战或目前的地缘政治关系，采用不同的方法。
这一战略是以现有的努力为基础，而非取而代之。中国可以更加积极地利用其在资源领域中良好的双边关系，通过多边进程实现变革。在地区层面，过去10年，中国与亚洲国家签署的伙伴关系条约中加入了更多资源领域的内容；资源可以在中非合作论坛以及中国——拉共体论坛上成为更加重要的议题。中美在2014年就气候变化达成的协议也可以成为两国在资源等敏感问题上展开合作的样板。
对中国和全世界来说，风险最高的战略可能就是单边退出。如果中国态度消极的话，将进一步削弱各方对全球体系的信心，全球层面上缺乏战略远见和行动协调的问题将更加严重。由此产生的气候变化、地区安全问题以及全球贸易崩溃将带来更高昂的成本。随着非经合组织成员国在经济增长、资源消耗、温室气体排放和其他方面所占的比重越来越大，这些风险将不断积聚。
当然，中国的“行动方向”不仅由中国的选择决定，也取决于其他国家所采取的行动和方法。包括国际主体对中国参与的欢迎程度；中国所需缴纳的“入场费”—加入某个多边机制所需承担的责任或接受的原则；其他国家是否因感受到国家安全或竞争的压力而试图限制中国的影响；以及中国鼓励自下而上的主体（包括企业、非政府组织和城市）发挥的作用。
特别是对于一带一路这样宏大的倡议，要认真评估各种不同方法所带来的成本、风险和收益，确保多赢的结果。这意味着不仅要探讨加强机构能力和基础设施所需的投资，也要研究不作为所带来的成本。例如，与资源贸易伙伴的潜在摩擦以及脆弱市场中价格大幅波动的可能性。在气候变化问题上，无所作为所付代价远远大于加强合作所需的成本。同时，需要考虑如何分担成本、风险和收益的问题。
避免潜在的热点冲突
过去10年，中国的崛起改变了既有的地缘政治格局。一个新大国的崛起不可避免地会引起多方关注，甚至是一些担忧。这在某种程度上可以解释中国在非洲和拉美等地寻求资源的投资为何会遭致非议的问题。
其中，中美关系尤为引人瞩目。许多外交政策分析专家激烈地争论中国的崛起是否会引发与美国的安全竞争，还是和平地过渡到“新型大国关系”。地缘政治摩擦不仅受制于现实，也受到各种认知和言论的影响。如何认知和理解中美关系将影响两国的决策和战略。
美国“重返亚太”或“亚洲再平衡”政策被分析家广泛解读为制衡中国在亚洲经济和军事影响力的战略。一些分析家认为“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）将中国排除在外，也是这个战略的一部分。同时，美国也没有加入新成立的亚投行。当英国申请加入该行时，一位美国官员认为英国在“不断纵容”中国。
第二类相关的紧张局势是在南海和东海的领土主张争端上，这两个海域是世界上最为重要的海上通道之一，蕴藏着丰富的海底资源。南海和东海一直被视为潜在的地缘政治热点，最近几年摩擦在不断增加。在东海，虽然最近局势有所缓和，但中日就争端岛屿和日本新安全计划的紧张局势依然存在。
中国是一个热爱和维护世界和平的国家，中国领导人一直不遗余力地强调中国对亚洲和世界和平与共同繁荣的承诺。与周边国家建立更强有力而积极的关系是中国外交的重中之重。习近平主席曾说过，中国将“深化与周边国家的合作共赢及相互联系，让周边国家进一步从中国的发展中受益”。
资源成为替罪羊
在地缘政治局势日益紧张的背景下，中国积极推动全球资源治理。尽管出发点是好的，但并非没有风险。对资源的占有和掌控，长久以来都是国家间矛盾的来源。资源往往成为了紧张局势升级的替罪羊。近海及边境资源开发的前景引发了领土争端，各国争先恐后宣布对可能存在的可开采矿产或油气资源所在地区的主权。在北极地区，这种政治趋势就十分明显。
争议地区的资源开发很有可能导致已有紧张局势的升级。有价值资源的出现会引发所有权纠纷，或在一些特殊情况下，作为合作的基础。马尔维纳斯群岛及西撒哈拉的情况便是如此。但另一方面，资源也为合作提供了基础：譬如，联合国秘书长就呼吁塞浦路斯的土族和希族当局合作，以近海资源开发为强有力的契机，解决长期存在的塞浦路斯冲突。不论以哪种方式，争议地区的资源开发都不可能是中性的—不管怎样，它都会给该地区带来一定的影响。
舆论的影响不容小觑。近年来，中国日益增长的资源需求及其实施的走出去战略使得许多人认为中国企图掌控并攫取资源。这些不严之词或故意夸大的事实，损害了中国在一些地区的声誉。
一带一路
以上探讨的很多问题都汇集到了中国的一带一路倡议上。这个宏大的倡议通过建设公路、铁路、能源输送管道、电站、沿海港口等横跨陆海的基础设施组成交通网络，从而通过中亚、非洲和中东将欧亚大陆、欧洲和东亚连接在一起。这当然不是一个单纯的资源战略。中国希望通过这个计划在整体上深化与沿线各国之间的产业和贸易合作，实现共赢发展，促进区域经济一体化。丝绸之路经济带途经许多重要资源的产区和环境敏感的地区。其中，许多国家都是中国关键的资源贸易合作伙伴。此外，海上丝绸之路横跨了从中东和北非油气运输的重要战略航线，中国要从该地区进口其1/3的石油。
这里提出一些关键问题：深化贸易合作和投资能在多大程度上缓和区域领土争端？在转向亚洲的战略下，美国会如何应对？俄罗斯会如何看待中国在其周边地区扩大影响力？
因此，一带一路倡议显然也有一定的风险。区域内的国家不仅可以从基础设施投资中获益，更会受益于在资源治理和环境安全问题上规范性调整和深化合作。不过，能否通过一带一路倡议得到实现，取决于中国的行动、邻国以及其他大国的反应，取决于能否建立信任并敏锐察觉潜在的冲突爆发点。
中国的一带一路是友谊之路、合作之路、互连互通之路。对中国来说，一个很明显的机会就是采取符合环境与社会标准的最佳做法，无论是在亚投行或丝路基金方面，还是中国企业在伙伴国家的投资和经营行为方面。一带一路倡议能够为中国和其他相关国家提供一个平台，推动其合作、责任和环保的资源治理议程，从而减轻而非激化地缘政治紧张局势。
伙伴和联盟
中国需要与其他国家就全球资源治理开展合作，形成共识，尽可能减少热点问题恶化的风险。尽管一些国家对中国的崛起存有疑虑，但中国在全球资源治理上拥有广泛合作的良好条件。中国与发展中国家不断增加的贸易和投资、与77国集团过去的合作以及中国取得的发展成就增加了其对发展中国家的影响力；作为活跃的新兴市场国家，中国对其他新兴市场国家具有影响力；作为世界第二大经济体和“崛起的大国”，中国对发达国家也具有相当的影响力。
新兴市场经济体
中国高度重视与其他新兴经济体在全球治理谈判中的立场协调问题。哥本哈根气候峰会上基础4国的形成以及金砖国家的形成和金砖银行的成立说明了这一点。虽然金砖国家未来合作的具体议程尚未达成一致，但可能会重点关注改革现有国际治理机构以及建立补充性的新机构。
随着世界经济重心继续向南转移，金砖国家的联合毫无疑问会在地缘政治中拥有日益重要的地位。但是，不能轻易假定巴西、俄罗斯、印度和南非会在资源问题上成为立场统一的集团。相反，这些国家的资源类别不同，有着不同的出口和进口需求。例如，俄罗斯、巴西和南非作为主要资源生产国，因大宗商品价格下跌而遭受打击；印度和中国作为资源消费大国却从低价中受益。因此，在一些问题上，金砖国家的立场也会出现不一致。这种多样性可以是金砖国家的一种优势，它确保了利益的平衡，防止出现追求狭隘利益的情况。与单由生产国或消费国组成的集团相比，生产国和消费国共同组成的联盟更有可能寻求公平的解决方法。当然，也意味着资源生产国和消费国存在不同的政策重点，制订共同议程的难度加大。
如果中国与其他新兴市场经济国家建立排他性的联盟，这会带来更大的风险，因为这会被解读为中国的确怀有改变现有体系的想法，正好符合发达国家对新兴大国一定会构成挑战的担忧。当然，这并不是说中国不应该与其他新兴经济体加强国际资源治理问题上的合作，而是说要想实现全球资源可持续发展，必须建立更广泛的联盟。
中国和新兴经济体可以进一步利用G20机制加强与现有大国的沟通。2010年，中国和其他新兴经济体就利用G20机制，推动国际货币基金组织和世界银行的改革，但目前还未完全成功。但是，这种方法体现了不是通过单边行动，而是在多边团结的基础上，推动全球治理改革。某位国际问题专家曾说，崛起大国的一大挑战就是在扮演“佼佼者”和“受气包”之间取得平衡，“佼佼者”可能会被枪打出头鸟，而“受气包”则可能会被踩到脚下。G20等平台可帮助中国和新兴经济体利用现有机制和新兴机制内的成员身份，避免走极端的情况。
发展中国家
中国在加强全球资源治理上发挥的作用可以使所有发展中国家受益，因为许多发展中国家依赖化石燃料的出口，最容易受到能源和粮食价格波动的影响。如其他问题一样，中国在资源安全和可持续发展上发挥更大的作用，可以通过各种国际议程使其他发展中国家受益。
中国是资源生产国的稳定合作伙伴。由于大宗商品价格不断下降，做到这一点变得日益困难。中国的能源和矿产资源供应国中包括了38个最不发达的国家，这38个国家在2013年向中国出口了总值为500亿美元的能源及矿产品。例如，撒哈拉以南非洲对华化石燃料出口主要集中在安哥拉、苏丹、尼日利亚、加蓬、赤道几内亚和南非。与中国加强合作，提高采掘业投资的质量和治理能够使所有这些国家受益，同时还能协助这些国家向价值链高端转移。
中国会与更多的资源生产国加强合作。有些国家的资源供给没有那么重要，但却是能够发挥支撑作用的发展伙伴。例如，对许多亚洲和非洲的发展中国家来说，中国现在和未来都是重要的客户，虽然从中国角度来说，从这些国家进口的资源相对较少。
中国与资源生产国之间的经贸关系并非一帆风顺。例如，中国从拉美主要进口初级资源产品，拉美则是中国工业制成品日益重要的出口市场。与中国不平衡的贸易关系是主要的矛盾，旨在保护国内产业不受中国产品竞争影响的贸易摩擦数量不断增加。大宗商品价格下跌之后，贸易摩擦数量可能会减少。但随着经济形势日趋严峻，对过度依赖对华出口的关注将会上升。中国已经意识到这一点，在最近对巴西的国事访问中，李克强总理启动了对南美国家的30亿美元工业基金，并表示，“拉丁美洲不可能永远是原材料的出口，就像中国不再是一个全球性的廉价产品供应商”。
非传统联盟
日本、韩国和欧盟等主要资源进口国在全球资源治理上与中国有许多共同的关注。稳定透明的市场、安全的贸易航线以及资源效率的创新和改革能使上述所有4国（地区）受益。资源市场中的竞争对手可能是塑造全球资源治理的潜在盟友。
例如，中欧经贸高层对话以及就能源安全和城镇化进行的专门对话为中欧加强资源治理的合作提供了机会。提议中的中日韩循环经济示范基地旨在总结共同的经验，并根据3国各自的需求，确保示范基地具有各自的特点。
美国
作为新兴大国和守成大国，中美在全球资源治理上展开合作面临着一些障碍。国际货币基金组织就是一例，2010年就扩大新兴市场国家投票权的协议2015年12月才得到美国国会的批准。但是，两国间加强协调合作是大势所趋，两国可以共同推进全球资源治理改革，其中就包括在多边机构和国际能源署中提高新兴大国的作用。
中美在这一领域开展合作并非没有先例。奥巴马总统和习近平主席在2014年年底就双方达成的气候变化承诺所发表的声明为巴黎气候变化峰会创造了良好的政治氛围。这是迄今唯一发表的关于气候变化问题的联合声明（其他国家政府仅单独发表过声明），表明世界两大温室气体排放国已经突破僵局，而且,中美之间的共识为巴黎气候变化会议达成最终协议奠定了基础。
现在资源治理的问题是，能否在更大的范围内复制。中美在气候领域的合作说明，全球气候治理需要世界最大的经济体加强协调。这一经验可以复制到资源治理的其他领域，因为中美是世界上主要的资源生产国和消费国。但是，资源治理的其他领域却缺乏气候变化在大型国际峰会上所受到的政治重视，并有可能会引发更多的矛盾（如资源贸易或海洋安全）。
非政府行动主体
目前，国际社会对通过多边努力解决全球挑战的信心严重不足。日趋复杂的全球经济、不断增大的气候变化风险，使得采取集体行动变得更为重要，也更为复杂。从世贸组织多哈回合谈判缓慢（2003年坎昆谈判失败之后就陷入停滞，虽然2013年巴厘岛会议取得了一些进展），再到2009年哥本哈根气候大会无法达成一致，国际机制陷入僵局的例子比比皆是。
造成这种局面的原因比较复杂，如权力分散、欧洲内部的挑战（经济危机以及最近的难民危机），还有美国的因素（政治多极化和对衰落的恐惧），现有大国推动全球解决方案能力的减弱等。
与此同时，来自企业、城市或个人的“自下而上的努力”受到更多重视。企业、非政府组织、智库、学术机构和城市在全球机制中日趋活跃。如前所述，新倡议往往重视利用私人融资、制订非强制性标准，鼓励分享关于最佳实践的知识。由非政府行动主体确立和监督的非正式规则和规范呈大幅增加态势。
这对中国来说可能是一个挑战，因为中国更习惯于由约束力规则组成的、以政府为主体的正式治理机制。中国应该适应形势变化，鼓励非政府行动主体更积极地参与全球治理进程。实际上，中国的企业、智库、非政府组织和大学已经具备了参与非正式议程的能力。虽然需要在多边平台上取得进展，但现实情况表明，大多数进展都是由非政府行动主体通过“非官方渠道”推动的。
行动与响应
与地缘政治变化相关的资源形势和中国地位的显著提升，显示了改革全球资源治理规则的紧迫性。尽管如此，中国应该在塑造资源治理和创建全球公共产品方面发挥越来越大的作用—这不仅反映了中国作为主要生产商和全球最大的资源消费国的地位，而且也反映了中国作为一个新兴大国所需承担的责任。
中国的一举一动都会吸引世界的目光，会对资源治理及其他领域产生影响。正如奥巴马总统在2015年9月声明所说：“我们不能把中国仍然看做一个非常贫穷的发展中国家，那是50年前的中国。他现在是一个强国，这意味着他有帮助维护之前就已经存在的国际规则的责任和期望。这也是值得中国欢迎的。
中国应采取谨慎的做法，消除国际社会的疑虑和紧张局面，避免敏感问题，关注那些有机会建立互信的领域。加强与其他国家合作，确保国内的非国家行为者有能力参与非正式治理倡议，并与其他国家的机构合作。引导国内银行、企业和其他机构践行社会和环境方面的良好标准。
同时，其他国家也需作出相应努力，在必要领域与中国合作，但更为重要的是，使中国能够从现有机构内部寻求发展。这意味着，欢迎中国加入，而不是试图限制中国的影响力。现有机构应确定中国加入的“入场费”，不管是以承担义务的方式，还是以推进改革或接纳相关原则的方式，这个“入场费”不能超过中国的承受能力，但也不应破坏现有体制的有效性。
如果不给中国和新兴经济体提供这样的机会，就会使中国和新兴经济体处在决策的边缘地带，并有可能完全脱离一些机构。长期来看，这是不可持续的。全球资源治理安排如果不包括主要资源生产国和消费国，最多只是一个局部安排，而不是一个全局性安排。如果中国和新兴经济体不能通过现有体系来实现其目标，就会转而寻求建立一个替代性的体系，这是西方发达国家不愿看到的结果。
事实上，中国在全球资源治理中发挥更大作用会树立起一个先例，其他新兴经济体自然都会效仿，而中国被接纳进入现有机构并获得新的权利，也会为今后的发展奠定基调。在这一层面上，虽然所有新兴国家都面临着同样的挑战，需要在一个尚无法主导的体系中通过谈判获得尽可能多的优惠条件，但在资源领域，所有守成大国应当加强与新兴大国合作，尤其是与中国的合作。