——专访国家发改委地区经济司司长刘苏社
《规划》精确瞄准“一方水土养不起一方人”地区约1000万建档立卡贫困人口，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，力求从根本上解决其稳定脱贫问题
文｜本刊记者 张梅 图片提供｜国家发改委地区经济司
易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的“头号工程”和“标志性工程”，也是新一轮脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。党中央、国务院高度重视易地扶贫搬迁工作。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志多次作出重要指示，要求加强顶层设计、加大工作力度，加快工作进程。
2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议召开，习近平总书记对易地扶贫搬迁工作提出明确要求，强调对居住在“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口，要实施易地扶贫搬迁，从根本上解决他们的生计问题。要合理确定搬迁规模，区分轻重缓急，按规划、分年度、有计划组织实施，确保搬得出、稳得住、能致富。
2015年12月1日和今年8月23日，全国易地扶贫搬迁工作电视电话会议和全国易地扶贫搬迁现场会召开，李克强总理两次作出重要批示，明确要求要坚持尊重群众意愿，注重因地制宜，紧密结合新型城镇化和农业现代化，搞好科学规划，用好各类扶贫资源，扎实推进易地扶贫搬迁工作，确保搬迁群众生活有改善，发展有前景。汪洋副总理多次深入基层开展专题调研，研究部署易地扶贫搬迁工作。
按照党中央、国务院要求部署，2015年11月29日，国家发改委联合财政部、人民银行、国土资源部、国务院扶贫办印发实施了《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，部署各地全面启动了新时期易地扶贫搬迁工作。
为加强对新时期易地扶贫搬迁工作的顶层设计，经国务院批准，国家发改委近日印发实施《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》（以下简称《规划》）。《规划》精确瞄准“一方水土养不起一方人”地区约1000万建档立卡贫困人口，采取超常规支持力度，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，力求从根本上解决其稳定脱贫问题，切实补齐易地扶贫搬迁这块脱贫攻坚“短板中的短板”。
《规划》的实施，对于促进“一方水土养不起一方人”地区贫困人口脱贫、打赢脱贫攻坚战具有重要意义。为此，本刊专访国家发改委地区司司长刘苏社，解读《规划》的出台背景、主要内容和特点。
力争实现近1000万人脱贫
《中国投资》：近日，国家发改委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，请您谈谈《规划》出台的背景和意义。
刘苏社：“十三五”时期，是全面建成小康社会的决战决胜阶段，也是打赢脱贫攻坚战的决战决胜阶段。截至2015年底，全国仍有5575万农村贫困人口，贫困问题依然是全面建成小康社会的突出“短板”，特别是还有约1000万生活在深山区、石山区、高寒山区等“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口，生存条件恶劣，生态环境脆弱，是经过多轮扶持都没有啃下来的“硬骨头”，是“短板”中的“短板”。实现这1000万人的脱贫，是本轮脱贫攻坚战中任务最重、难度最大、最为关键的一仗。
易地扶贫搬迁这项工作涉及面广，政策性强，是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是打赢脱贫攻坚战、提升特困地区民生福祉的重点关键，是补齐经济社会发展最大“短板”、加快推进供给侧结构性改革的重要任务，是全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键举措。随着经济社会发展和扶贫开发形势变化，易地扶贫搬迁既面临工业化、城镇化进程加快等新的机遇，也面临搬迁任务更加繁重艰巨、安置资源约束日益凸显、工程实施难度更大等新问题、新挑战。在新时期易地扶贫搬迁全面启动实施之际，制定出台全国易地扶贫搬迁“十三五”规划，对于指导各地强化顶层设计，进一步明确工作思路、目标任务、脱贫路径和保障措施，对于推动各有关部门加强统筹协调，进一步形成推动易地扶贫搬迁工作的强大合力，都具有重要意义和作用。
《中国投资》：《规划》明确的迁出区域与搬迁对象主要是哪些？
刘苏社：《规划》明确，迁出区域主要是自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺的农村贫困地区，涉及22个省（区、市）约1400个县，经国务院扶贫办扶贫开发建档立卡信息系统核实，需要实施搬迁的农村建档立卡贫困人口约有981万人。
从迁出区域看，主要包括四类地区：一是深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重，且水土、光热条件难以满足日常生活生产需要，不具备基本发展条件的地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口316万人，占比32.2%；二是《国家主体功能区规划》明确的禁止开发区或限制开发区，需要搬迁的建档立卡贫困人口157万人，占比16%；三是交通、水利、电力、通信等基础设施以及教育、医疗卫生等基本公共服务设施十分薄弱、工程措施解决难度大、建设和运行成本高的地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口340万人，占比34.7%；四是地方病严重、地质灾害频发地区，需要搬迁的建档立卡贫困人口114万人，占比11.6%。
从地区分布看，西部地区12省份建档立卡搬迁人口约664万人，占建档立卡搬迁人口总规模的67.7%；中部地区6省约296万人，占30.2%；东部地区河北、吉林、山东、福建4省约21万人，占建档立卡搬迁人口总规模的2.1%。
从政策区域看，集中连片特殊困难地区县和国家扶贫开发工作重点县内需要搬迁的农村人口占72%；省级扶贫开发工作重点县内需要搬迁的农村人口占12%；其他地区占16%。搬迁对象主要集中在国家扶贫开发工作重点地区。
此外，考虑到迁出区的自然环境和发展条件具有同质性，还有部分生活在同一迁出地的非建档立卡贫困人口需要实施同步搬迁，为此，各地结合自身实际计划安排实施同步搬迁人口600多万人。同步搬迁人口可与建档立卡贫困人口共享安置区基础设施和基本公共服务设施，但不享受中央相关建房补助资金。
多措施创新拓展资金筹措渠道明确市场化运作原则
《中国投资》：在您看来，《规划》是如何创新和拓展资金筹措渠道的？
刘苏社：《规划》根据各地建设总规模、平均工程造价等数据测算，实施981万建档立卡贫困人口易地搬迁所需投资约6000亿元，加上同步搬迁人口住房建设投资，“十三五”时期易地扶贫搬迁工程规划总投资约9500亿元。为确保《规划》明确的约981万建档立卡贫困人口搬迁所需资金，国家在大幅增加中央预算内投资规模基础上，首次引入了开发性、政策性金融资金，通过创新政策工具、拓宽融资渠道等方式，进一步提高建设资金保障能力。
一是安排中央预算内投资约800亿元。中央预算内投资专项用于建档立卡搬迁贫困户的住房建设补助，按照区域类型实行差异化补助政策。2016年已下达中央预算内投资193.6亿元。二是安排专项建设基金总规模500亿元。专项建设基金由国家开发银行、中国农业发展银行发行专项建设债券筹集设立，以资本金形式注入省级投融资主体。2015年底，国家发改委已将基金的分省规模一次性切块下达各地，并督促两行按照所承担的规模，分批注入到省级投融资主体。三是安排地方政府债务资金约1000亿元。由省级政府发行地方政府债券筹集资金，作为资本金注入省级投融资主体。2015年9月，财政部已将用于易地扶贫搬迁的1000亿元地方政府债务规模下达有关省（区、市），各地根据财政部下达的控制规模，正陆续发行地方政府债券筹集易地扶贫搬迁资金。四是安排低成本长期贷款总规模3400多亿元。国家开发银行和中国农业发展银行在国家政策确定限额内发放易地扶贫搬迁贷款，所需资金通过发行易地扶贫搬迁专项金融债券筹措。省级投融资主体作为借款主体，承接两行发放的低成本长期贷款，中央财政对贷款给予适当贴息。五是由建档立卡搬迁人口自筹约300亿元。目的是体现扶贫对象的主体意识和责任意识，引导他们积极参与新家园建设，通过自力更生、艰苦奋斗，实现光荣脱贫。
此外，与建档立卡贫困人口实施同步搬迁的600多万人住房建设资金以及迁出区土地整治、生态修复等其他投资共计约3500亿元，主要由各级地方政府统筹本级财力和相关渠道资金、动员搬迁群众自筹予以解决。
《中国投资》：据了解，“十三五”时期易地扶贫搬迁首次引入了开发性、政策性金融资金，那么，这部分资金是如何运作的？
刘苏社：新时期易地扶贫搬迁工作的主要创新，就是引入了政策性、开发性金融资金用于工程建设。为承接用好易地扶贫搬迁金融资金，《规划》明确，要按照市场化运作原则，组建省级投融资主体和市（县）项目实施主体，专门承接通过专项建设基金、地方政府债务注入的易地扶贫搬迁项目资本金以及国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构提供的低成本长期贷款，业务上实行封闭运行。同时，在市县一级组建项目实施主体，与省级投融资主体签订资金使用协议，从省级投融资主体承接易地扶贫搬迁相关资金，专项用于易地扶贫搬迁工程建设。目前，22个有搬迁任务的省份均已通过新设立、改造或在现有综合性投融资公司中设立子公司方式，组建运营了省级投融资主体，并同步组建了市（县）项目实施主体。
对于国家开发银行和中国农业发展银行提供的低成本长期贷款，《规划》提出，由市场化运作的省级投融资主体按照“统贷统还”模式承接，不纳入地方政府债务。省级政府授权有关部门作为购买主体与省级投融资主体签署政府购买服务协议。省级投融资主体根据有关部门汇总的市县贷款需求，统一向银行申请贷款，与银行签署借款合同，从银行获得资金。市（县）项目实施主体从省级投融资主体承接银行贷款，并按照本地实施规划或年度实施计划将信贷资金用于易地扶贫搬迁工程项目建设，确保工程进度和信贷资金合规使用。
为确保省级投融资主体还款有保障，实现易地扶贫搬迁融资的良性循环，《规划》要求，省级政府要出台相关政策，统筹地方可支配财力支持投融资主体还贷。目前，国土资源部已出台政策，允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和有易地扶贫搬迁任务的贫困老区县将城乡建设用地增减挂钩节余指标在省域内流转使用，这为易地扶贫搬迁融资偿还开辟了一条重要来源。为此，《规划》明确，对易地扶贫搬迁原有宅基地具备还耕条件的，全部纳入城乡建设用地增减挂钩项目并予以优先安排。并要求省级国土资源部门建立易地扶贫增减挂钩工作台账，对全省增减挂钩指标统一管理，指导有关市县将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，用好用活城乡建设用地增减挂钩政策。流转收益作为省级投融资主体偿还易地扶贫搬迁工程信贷资金的重要来源。
确保实现稳定脱贫务实推进《规划》实施
《中国投资》：对于《规划》对搬迁群众后续脱贫问题，国家发改委是怎么考虑的？
刘苏社：国务院领导同志多次强调搬迁是手段、脱贫是目的，不能将手段异化为目的，不能为搬迁而搬迁，一搬了之。为促进搬迁群众稳定脱贫，《规划》坚持把贫困搬迁户的脱贫工作贯穿于规划选址、搬迁安置、后续发展全过程，立足安置区资源禀赋，依据不同搬迁安置模式，支持发展特色农牧业、劳务经济、现代服务业以及探索资产收益扶贫等方式，确保搬迁群众实现稳定脱贫。从各地工作推进情况来看，尽管具体的帮扶措施各具特色，不尽相同，但基本上都体现了这“五大路径”：一是发展特色农林业脱贫一批，通过采取补贴补助、技术服务、信息发布、示范带动等扶持政策措施，鼓励引导搬迁农户面向市场需求，通过发展特色种植、高效养殖、林下经济、设施农业、休闲农业等产业脱贫。二是发展劳务经济脱贫一批，将发展劳务经济作为持续增加收入的主要途径，加强搬迁人口就业技能培训，努力拓宽就业创业渠道，加强就业指导和劳务输出工作，促进搬迁就业脱贫。三是发展现代服务业脱贫一批，扶持搬迁贫困人口从事农副产品营销、餐饮、家政、仓储、配送等服务业，多渠道增加收入促进脱贫。四是资产收益扶贫脱贫一批，探索“易地扶贫搬迁配套设施资产变股权、搬迁对象变股民”的方式，通过将资产量化到贫困人口，增加其财产性收入，带动脱贫。五是社会保障兜底脱贫一批，对符合相关条件的搬迁对象纳入社会保障兜底脱贫范围，通过政策兜底脱贫。
此外，各地还大力扶持搬迁群众创业就业，做到“挪穷窝”与“换穷业”并举，安居与乐业并重，为搬迁群众加快脱贫、稳定发展提供了保障。
《中国投资》：最后，请您谈谈下一步如何推动《规划》组织实施？
刘苏社：为确保《规划》明确的目标任务落到实处、取得成效，《规划》提出了五个方面的保障措施。一是加强组织领导。严格落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，明确了中央、省级政府、市县政府的具体职责。同时，《规划》还强调要发挥安置区基层党组织和党员作用，团结带领群众脱贫致富。二是加大政策支持。《规划》明确要统筹各类政策资源，全力做好建档立卡贫困人口搬迁安置和稳定工作。三是强化监督管理。强化易地扶贫搬迁项目管理，建立和完善项目建设信息统计报告制度、档案管理制度。加强项目资金管理，省级投融资主体按照“物理隔离、封闭运行”的要求规范运行。四是建立考核机制。出台易地扶贫搬迁工作成效考核办法，建立易地扶贫搬迁督导检查机制，确保各项工作落到实处。五是开展宣传动员。营造易地扶贫搬迁良好氛围，推动搬迁群众主动参与扶贫项目决策和建设，引导其自力更生，光荣脱贫。