从“管资产”到“管资本”改革基调的转变，为完善国有资产管理体制进一步指明了方向，设立国有资本投资基金，对于国有资本优化布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义
文｜周丽莎 国务院国资委研究中心企业改革处副研究员
十八届三中全会的《决定》中提出“要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。党的十八届五中全会再次强调，以管资本为主加强国有资产监管。从“管资产”到“管资本”改革基调的转变，为完善国有资产管理体制进一步指明了方向，设立国有资本投资基金，发挥国有资本市场化运作的平台作用，对于国有资本优化布局、规范运作、提高回报、维护安全都具有重要意义。
当前,国有企业的改革正经历着一场广泛而深刻的变革,体制转换和结构调整已进入攻坚阶段。国有资本投资基金在解决资金匮乏、加快国有企业技术进步和产业升级方面起到极为重要的作用。
国有资本投资基金的建立背景
2015年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》。这是本轮国资国企改革的顶层设计方案，目前已累计出台了17个与之配套的分项改革实施方案。为了落实“以管资本为主加强国有资产监管”的要求，《指导意见》明确提出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。以市场为导向、以企业为主体，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。
国企“十项改革试点”正在落实
这十项改革试点包括落实董事会职权试点、国有资本投资运营公司试点、中央企业兼并重组试点、部分重要领域混合所有制改革试点、国有企业信息公开工作试点等。同时，第二批央企改革试点也公布，诚通集团和国新公司被确定为国有资本运营公司试点企业。在 2014 年和 2016 年公布的两批央企改革试点中，都有涉及国有资本投资运营公司的试点，并且在今年公布的第二批试点全部都是国有资本投资运营公司试点，其中包括两家国有资本运营公司（诚通集团和中国国新）和七家国有资本投资公司（神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团和保利集团）。国有资本投资运营公司试点成为第二批央企改革试点的“排头兵”。
在此背景下，多个国有资本运营平台先后成立。
7月22日，以诚通集团为主导，联合中煤集团、神华集团出资组建中央企业煤炭资产管理平台公司。该公司主要是配合落实央企化解煤炭过剩产能，推动优化整合涉煤中央企业煤炭资源。
8月底，中国交建在公告中披露，国新国际投资有限公司拟联合部分央企、国内金融机构共同发起设立“国控基金”，以支持央企国际化经营并获取稳定投资回报。中国交建拟作为LP（有限合伙人）参与其中。据透露，上述基金总规模为1500亿元，首期募集500亿元。据上海证券报报道，该基金将落实“一带一路”、国际产能与装备制造合作等国家战略，重点投资方向包括高端制造领域国际并购、国际产能合作、重大国际工程承包及优势产业“走出去”。
9月5日，在国务院国资委指导下，国华军民融合产业发展基金创立大会在北京举行。军民融合发展基金由航天投资控股有限公司代表中国航天科技集团公司联合各军工集团及中央企业的投资平台和大型金融机构发起设立，基金首期规模302亿元人民币，项目储备预计投资额超过1000亿元。该基金将立足航天，辐射军工和中央企业，通过投资运作，加快军工科技成果转化、军工产业市场化规模化发展、军工集团转型升级，成为国防科技工业军民融合深度发展重要的新动力。
8月18日，中国国有资本风险投资基金股份有限公司正式成立。基金总规模按2000亿元人民币设计，首期规模1000亿元。其中，中国国新控股有限责任公司出资340亿元，作为主发起人和控股股东，中国国新控股有限责任公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司、深圳市投资控股有限公司分别出资300亿元、200亿元和160亿元。4家公司占股分别为34%、30%、20%、16%。
诚通将新设总规模达3500 亿元的国家国有企业结构调整基金，通过中国诚通资产接收、盘活和利用国有资产的管理模式，平稳承接各类国有资产。接收后迅速盘活，合理利用，根据国家政策剥离企业负担的社会管理职能，根据国家结构调整、战略布局、产业发展需要进行必要投资，根据国家需要持有国家战略性资源。
按基金所投产业商业化成熟程度不同可分为三类:一是创业投资基金,主要投资于起步阶段的高新技术产业;二是基础设施产业基金,主要投资于已有一定规模且能保持持续稳定增长的部门,我国基础产业和基础设施领域是其投资对象,如能源、原材料、交通等方面;三是企业重组基金,主要侧重企业并购、产权重组等,用于大型企业集团或支柱产业的资本扩张及重大调整的过渡性融资。
国有资本投资基金,是指国有资本作为主发起人和控股股东，对企业直接提供资本支持,并从事资本经营与监督,最终通过股权交易而获得较高投资收益的集合投资制度。它既可以投向基础产业、高新技术产业,也可以运用于国有企业的改制和重组,只是应侧重重组准上市公司,这样的公司一经资本支持就可以上市。
国有资本投资基金的“三不”特点
不以盈利为目的。政府在设立国有资本投资基金过程中，将投资企业的资金正确引导，给予企业以资金支持，引导基金通过一定的让利制度，使得社会资金能积极投入创投产业，所以政府最初的目的就不是自身盈利，投资基金是一种政策性基金。
不参与直接管理。政府将国有资本投资基金作为一种政策性工具，自身并不参与基金的日常管理，基金作为一种新型的公私合作经营模式主要通过市场化方式运作，在运作时，政府为避免国有资本的进入而引发的种种障碍，所以不参与基金的直接运作与管理。
不直接参与。通常情况下国有资本投资基金不直接参与投资项目，而主要通过与其他风险投资机构共同发起设立新的子基金，而风险投资项目由子基金自主选择。一般情况下，国家产业政策、高新技术产业、有发展潜力的新兴产业（包含能源、制造、生物等）都是政府引导基金的首要投向行业。
虽然在国内，各地方的政府投资引导基金的运作模式不是完全相同，但都具有一定的相似性，尤其对于引导基金的运作模式来说，主要分为以下四个类型
参股模式。我国创业风险投资引导基金一般采用参股模式，引导基金在设立完成后，通过引导基金的杠杆作用，可以使高于政府资金几倍的社会资金参股进入这些子基金中，接着创业企业将会收到这些子资金投入的资金，最后按事先约定，在一定时期内退出，完成推动初创企业成长发展的最终目标。
跟进投资。跟进投资是指跟随着创投机构，引导基金对初创期的中小企业进行投资。通常来说，这类投资模式主要运用于引导基金的最初阶段或地方性规模较小的引导基金中，主要是与创投机构联合，并按一定比例或者上限来规定资金投入，此类模式的特点为风险较小。
风险补助。风险补助就意味着对已经将资金投入创业企业的创投机构所承担的风险进行补助。这类模式具有一定的局限性，也就是说不能实现引导基金自身的增值，同时也不能很好地发挥引导基金自身特点。
投资保障。投资保障模式主要分为两个阶段，在第一阶段，创业投资机构会选出虽有一定风险但前景很好的企业，引导基金直接投资进入这些企业，此时创投机构会对企业进行一定的创业辅导，而在中级阶段创投机构进入，并由引导基金进行二次补助。然而目前仍没有一只引导基金进行此类模式的实际操作。
国有资本投资基金的六大作用
一是充分发挥国有资本投资、运营公司在投资融资中的作用。 主要通过持有和运营需要结构调整的国有股权，建立市场化的资本投资、持有和流转机制，开展股权运作、价值管理、有序退出等，促进国有资本合理流动，提高资本运营效率和增值能力，实现保值增值。
二是充分发挥国有资本投资、运营公司在产业培育、产业集聚和转型升级中的作用，创新发展一批国有企业。根据产业结构调整、转型升级的要求，发展一批国有企业引领创新技术，推动高科技企业、创新型企业、战略新兴企业快速发展。有利于推动中央企业积极参与新兴产业发展，促进中央企业科技成果产业化；以资金投入引导高新技术产业化,促进产业升级,并对产业项目进行上市前的辅导,为证券市场输送一些高质量的上市公司,促进证券市场的健康发展。
三是充分发挥国有资本投资、运营公司在股权投资中的作用。通过股权投资基金促进国企股权多元化，加快改制上市，鼓励国有资本与集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合，是推进国有资本运营公司试点的有益探索，国有资本运营公司不是以一项或者几项产业的发展为目标，而是要通过资本运作来支持和配合整个中央企业的改革发展。如今已经有越来越多的国企、央企谋求整体上市，国有资本投资基金对于国企、央企整体上市具备引导作用。
四是调整优化国有资本布局结构的重大举措。国有资本投资基金作为有效的金融工具可以支持收购与重组活动大规模、高效率地展开,参与成熟企业存量资产的调整,促进其改组、改制、改造与加强管理,为形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团提供强大的支撑作用。以产业投资基金向国有企业注入资本金,可以解决国有企业资金不足问题。企业用筹集到的资本归还银行债务,还可以适时地推出以基础产业和支柱产业为投向的并购重组基金,盘活存量国有资产,清算拍卖或转让部分企业股权,获得的资金投向更有潜力的企业。譬如，中国国有资本风险投资基金的投向主要是战略性新兴产业，这是在做国有资本的“增量”；中国国有企业结构调整基金的投向主要是重组整合，是在搞“存量”优化。
五是可以实现投资收益与支持发展的双重目的。我国已经培育出一批具备相当规模的大型企业集团,它们的市场占有率不断扩大，利润丰厚，实力增强。在当前买方市场环境下，它们急于寻找新的投资热点。通过培育和发展产业投资基金和风险投资基金,可以有效地解决部分大企业资金盈余、投资无热点与处于创业期和发展期的高科技企业融资渠道不畅、资金短缺的双重矛盾,培植新的经济增长点,创造就业机会。同时,通过对相关领域的风险投资,还使其成为企业发展战略的组成部分。因为许多高技术企业由于风险大,不宜在集团内发展,可通过设立风险投资基金,利用基金的风险分散功能,达到快速发展与控制风险的目的。
六是建立资金池，积极参与各央企成立的产业基金。国资委批准进行国有资本投资公司试点的7家央企外，许多央企也都在暗自谋划成立各自的产业基金。通过设立国有资本投资基金，投入相关产业基金促进产业发展。
总之，基金的直接投资领域将会聚焦于符合国家创新驱动战略方向的项目，如新一代信息技术、智能绿色制造、空间和海洋产业、能源高效利用和生态环保、智慧城市和数字社会。另外像半导体、机器人、物联网、智能材料等创新领域和智能改造工程、高端装备发展工程等国家制造业升级重大工程包相关的具有商业可持续类项目，也是这一基金重点投资的方向。国有资本投资基金还将投资地方国有企业和民营企业，包括小微企业的创新项目，助力中央企业与各类企业的协同合作与共同发展，围绕重点投资领域，拓宽其与央企的投资渠道，对具有双创投资经验的私募投资基金，在将投资回报与其投资团队紧密挂钩的前提下，会积极考虑对该类基金进行投资，从而扩大支持民营创新企业的覆盖面，优选并重点支持高新技术、生态环保、战略性产业、成长性强的民营企业。