——专访国家发改委地区经济司司长刘苏社
这一改革方向，有利于通过股权纽带，把贫困人口与资源开发企业连接起来，建立双方利益紧密联结机制，让贫困人口更多分享资源开发收益
文｜本刊记者张梅
在贫困地区开展水电、矿产资源开发资产收益扶贫改革，对贫困人口实行资产收益扶持制度，是践行共享发展理念、实施脱贫攻坚的重要内容，党中央、国务院对此高度重视。
近日，国务院办公厅印发《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》（下称《方案》），要求在贫困地区选择一批水电、矿产资源开发项目开展试点，通过创新集体土地补偿方式，让贫困群众有机会共享资源开发“红利”。《方案》的实施，对探索建立资源开发与脱贫攻坚有机结合的新路子、推动贫困地区加快脱贫攻坚步伐具有重要的意义。为此，本刊专访国家发改委地区经济司司长刘苏社，详细解读《方案》的出台背景、主要内容和特点。
让资源开发收益更多惠及贫困群众
《中国投资》：请您谈谈《方案》的出台基于何种考虑？
刘苏社：贫困地区多为水能、矿产资源富集和最具开发利用潜力的区域。从长远看，在严格保护生态环境前提下，发挥贫困地区资源优势，有序开发利用这些优势资源，对加快贫困地区脱贫攻坚步伐具有特殊意义。但受现有资源开发收益分配机制等影响，资源开发对当地发展特别是贫困人口脱贫的带动作用十分有限。不少地方反映，企业在资源开发过程中征用了土地，搬走了居民，带走了利润，可当地政府和原住居民却难以分享到资源开发收益，“守着金山银山缺饭吃讨饭吃”情况还比较普遍，迫切需要从体制机制创新入手，让资源开发收益更多惠及当地贫困群众。
国民经济和社会发展“十三五”规划《纲要》明确提出，对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也明确要求，贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益。为此，中央全面深化改革领导小组将探索建立水电、矿产资源开发资产收益扶持制度，列为2016年重点改革任务之一。
按照党中央、国务院部署，国家发改委会同国土资源部、水利部、农业部、能源局、扶贫办等部门，在组织开展实地调研，梳理相关法律法规、政策文件和已有工作实践基础上，经反复征求有关地方、部门和中央企业意见，形成了《方案》。7月22日，中央全面深化改革领导小组第26次会议审议并原则通过。根据会议精神，国家发改委牵头对《方案》作了进一步修改完善。9月30日，国务院办公厅正式印发《方案》。
《方案》凸显六大亮点
《中国投资》：《方案》中蕴含哪些亮点和特点？
刘苏社：《方案》以保障农村集体经济组织合法权益为中心，以增加贫困人口资产性收益为目标，明确了贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点的指导思想、基本原则、试点目标、范围期限、试点任务和保障措施等，主要有以下几个方面的特点：
一是精准扶贫，让建档立卡贫困户优先受益。《方案》以精准扶贫、精准脱贫为主线，将其贯穿于试点范围、项目选择、收益分配、政策支持等试点工作的各主要环节，无论是机制设计还是政策安排，都体现出对建档立卡贫困人口的特殊考虑和倾斜照顾，确保改革红利精准滴灌到每一个贫困人口身上。
二是盘活土地，用资产收益唤醒沉睡的扶贫资源。《方案》以水电、矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点，将土地补偿费折股量化，设立集体股权，获取项目收益分红。这种方式激活了沉睡的土地资源，通过资源、资金、农民向资产、股金、股东的转变，使资源开发项目与贫困人口增收实现有机结合。
三是入股分红，打通资源开发收益传导渠道。《方案》从入股资产选择、集体股权设置、收益分配和保障等方面，建立了流向清晰的全过程收益传导机制，让集体股权收益直接惠及原住居民特别是建档立卡贫困户，确保原住居民在项目全生命周期均能获得一定水平的收益。
四是群众自愿，充分保障知情权、选择权和参与权。尊重群众意愿、保障群众权益是改革试点顺利推进的重要前提。《方案》特别强调，要充分尊重贫困地区农村集体经济组织及其成员意愿，保障其知情权、选择权和参与权，农村集体经济组织及其成员既可以选择集体股权分红的方式，也可以选择其他现行的补偿方式。
五是放权让利，调动资源开发企业参与改革积极性。如何调动企业参与试点的积极性，直接影响到改革试点的成效。为此，《方案》提出了中央补助资金优先支持、简化项目前期工作程序、优先保障所发电量全额上网、降低试点区域矿业企业用地成本等一系列优惠政策，为企业参与改革试点创造了有利的经营环境。
六是封闭运行，防范改革试点中的各类风险。《方案》在深入剖析试点工作主要风险因素基础上，建立了全过程的风险防控和规避制度，特别强调要做好环境影响评价和跟踪，避免因开展试点工作而破坏生态环境；要采取封闭运行，避免因土地补偿标准不一、盲目攀比等因素引起的社会风险；要充分发挥政府作用，加强风险预估预判，及时解决各类矛盾和风险。
来自四川大凉山彝族和贵州苗族的异乡孩子们
启动试点工作 创新补偿方式
《中国投资》：作为扶贫领域的重要改革，《方案》是如何体现对贫困地区和贫困人口的特殊扶持的？
刘苏社：试点工作的核心目的之一，就是要确保贫困地区和贫困人口在资源开发中直接受益，持久受益。为此，《方案》将精准扶贫理念贯穿于试点任务和保障措施等各主要环节，并做出特殊安排。
在试点范围上，《方案》结合我国贫困人口区域分布特点，明确试点地区范围仅限于集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，并优先选择革命老区和民族地区贫困县。
在项目选择上，《方案》要求，项目征地及影响区范围内应包括一定比例的建档立卡贫困人口，并出具农村集体经济组织承诺优先分配建档立卡贫困户集体股权收益的证明材料，从源头上确保贫困人口能参与到改革试点中来。
在收益分配上，《方案》提出，农村集体经济组织为股权持有者，其成员为集体股权受益主体，建档立卡贫困户为优先受益对象。同时规定，收益分配方案应明确建档立卡户享有优先分配权益。
在政策支持上，《方案》要求，农村小水电扶贫工程中央预算内投资优先支持试点项目，中央投资收益专项用于扶持建档立卡贫困户和贫困村相关公共设施建设；利用财政资金投入形成的相关资产，应折股量化到农村集体经济组织，并在收益分配时，对建档立卡贫困户予以倾斜支持。
《中国投资》：在您看来，《方案》提出的补偿方式与现行补偿方式有什么不同？两者是什么关系？
刘苏社：两者最大的不同就是，将原来对农民的一次性补偿变为长效补偿，让农民有机会获得持续性的财产性收益。以水电项目为例，有关专家对改革预期成效进行过测算，假设试点项目所发电量全额上网、电价保持稳定水平，《方案》提出的集体股权在项目全周期内的平均年化收益水平，有的可以达到3000〜4000元，比一次性补偿有明显增加。当然，改革也不是没有风险，《方案》虽然要求对集体股权设定收益保障制度，但考虑到试点项目受市场变化、企业经营水平等影响，投产后的经营收益也会存在一定不确定性，这是影响集体股权收益水平的主要因素之一。
需要注意的是，《方案》提出的集体股权补偿方式，并不是对现行补偿方式的替代方案，而是对现行补偿方式的一种补充方案。因此，试点工作特别强调，要充分尊重农户意愿，具体选择哪种补偿方式，完全由农户自主选择，绝不允许搞强迫命令。《方案》规定，在选择试点项目时，必须出具项目影响区农村原住居民同意参与试点的证明材料。
多措施鼓励企业参与保障试点实施
《中国投资》：当前水电矿产资源开发效益并不高，如何调动项目投资建设单位参与改革的积极性？
刘苏社：改革必然触及对现有利益格局的调整，只有让更多人受益，改革才有生命力。在水电、矿产资源改革中，如何调动企业参与试点的积极性，直接影响到改革试点的成效。目前，我国经济下行压力较大，电力需求减少，水电上网电量受限，去年，部分水电企业已出现弃水现象，也有部分企业拟推迟新上项目的开工建设，这些都一定程度影响到企业参与试点的积极性。矿产资源开发企业也面临类似问题，资源价格下降，企业效益下滑。如果企业经济效益不好甚至出现亏损，就会直接影响到试点效果。但从长期看，改革工作对贫困人口、企业双方的权益保障则是有利的，预期效果也是好的。特别是这一改革方向，有利于通过股权纽带，把贫困人口与资源开发企业连接起来，建立双方利益紧密联结机制，让贫困人口更多分享资源开发收益。
为了最大限度地降低当前改革试点工作推进面临的诸多不利因素影响，《方案》也制定了相应的鼓励政策。一是在安排水电、矿产资源开发项目中央补助资金时，对符合条件的试点项目予以优先支持。二是依法依规简化试点项目前期工作程序，加快项目核准进度。三是对于水电开发试点项目，优先保障所发电量全额上网。四是对于矿产资源开发试点项目，降低试点区域矿业企业用地成本，适当延长矿区和尾矿库等依法占用的临时用地使用期限等。
《中国投资》：最后，请您谈谈下一步改革试点如何组织实施？
刘苏社：考虑到此项改革试点工作涉及面广、政策性强，尤其在起步阶段，就要做好指导和协调工作。为此，国家发改委将会同有关方面，近期着重做好以下工作。
一是按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制，指导地方抓紧建立试点工作组织领导机制，进一步明确地方各级政府的职责分工，为完成改革试点目标任务提供组织保障。
二是指导地方制定省级试点实施方案，选择好试点项目，并指导地方配套出台有利于推动改革顺利实施的政策措施以及兼顾农村集体经济组织和试点企业等相关各方利益，且较好体现对建档立卡贫困人口给予一定倾斜支持的资产收益分配方案。
三是建立定期调度机制，密切跟踪试点工作进展情况，及时总结试点经验，形成可复制、可推广的模式和制度。