多样化的南非本土化立法
文|朱伟东 中国社会科学院西亚非洲研究所研究员
导读：
南非的本土化立法规定相当繁琐、复杂，会对投资者特别矿业领域的投资者带来很多影响。对于在南非投资的中国企业必须遵守这些规定，否则就可能无法获得相应的优惠，或无法取得相关行业的证照
● 南非本土化立法概述
●南非矿业本土化立法
●南非本土化立法的影响
南非地处非洲大陆最南端，地理位置优越，气候条件良好，矿产资源丰富，经济发展水平较高。南非的本土化立法开始于1994年新南非成立之后。南非本土化立法规定和政策主要体现在有关黑人经济振兴的系列立法、规章、准则之中，其他一些立法如《就业平等法》《优先采购框架法》等也含有本土化的相关规定。可以说，经过二十多年的发展，南非现在的本土化立法内容庞杂、体系多样、操作繁琐、实施复杂，对于在南非投资的中国企业来说，需要认真领会把握。
南非本土化立法概述
南非的本土化立法基本上是与《广义黑人经济振兴法》相伴而生的。为了弥补给历史上受到不公正待遇的南非人（包括非洲人、有色人、印度人）带来的伤害，推动经济、社会的全面发展，新南非政府大力推行黑人经济振兴战略，并在2003年11月通过了《广义黑人经济振兴法》（“B-BBEE法”）。该法第10条规定，南非政府机构和公共实体在确定发放许可证和特许权协议的资格标准、在制定或实施优先采购政策、制定公私合营的相关标准等事项时，必须考虑企业的BEE身份。2014年1月通过的《广义黑人经济振兴法（修正案）》扩大了该法的适用范围，还决定设立广义黑人经济振兴委员会，以对遵守该法的情况进行监督、指导，在南非经营的企业应定期向该委员会报告遵守B-BBEE法的情况。
《广义黑人经济振兴法》及其修正案只是对黑人参与南非经济发展做了原则性规定，并没有规定具体的本土化措施。为了落实该法的规定，南非贸工部在2007年制定了《B-BBEE良好行为准则》。根据该行为准则，在确定企业的BEE身份时，要根据企业在落实本土化方面的得分情况进行。该行为准则设计了一项通用的计分卡，列举了七项计分指标以及它们在6-10年内应达到的比例。这七项指标分别是黑人在企业中的所有权、黑人参与管理层情况、就业平等、技能发展、优先购买黑人企业产品情况、企业发展、社会经济发展情况，它们所占分值比重分别为20分、10分、15分、15分、20分、15分、5分。根据企业在各项指标中的得分情况，《B-BBEE良好行为准则》把企业的BEE身份分为8级：30-39分为8级，40-44分为7级，45-54分为6级，55-64分为五级，65-74分为4级，75-84分为3级，85-100分为2级，100分以上为1级。其中29分以下为没有遵守B-BBEE法的情况。得分越高说明落实本土化的情况越好。B-BBEE法和准则并没有对不遵守该法和准则或实施该法和准则不好的情况规定惩罚措施，但是企业的得分情况会影响企业在南非获得优惠待遇、参与投标、获得合同、取得贷款等。因此，对于在南非投资的企业来说，实施本土化越充分，BEE身份级别就会越高，在南非的发展就会更为有利。2015年4月南非贸工部长批准了修订后的《B-BBEE良好行为准则》，修订后的准则把计分指标从七项合并为五项，分别为“所有权”“管理层参与”“技能发展”“企业和技能发展”以及“社会经济发展”，它们所占分值比重分别为25分、15分、20分、40分、5分。为了使南非各个行业能够根据本行业的实际情况，提高本土化程度，南非B-BBEE法和《B-BBEE良好行为准则》还允许南非各行业制定本行业的良好行为准则。目前，南非的农业、金融业、信息通信技术行业、房产业、特许会计行业、综合运输业、林业、营销广告传媒行业、旅游业、建筑业、PPP行业等都公布实施了本行业的良好行为准则。这些行业的良好行为准则有的设定的本土化标准比《B-BBEE良好行为准则》设定的标准还高。
南非矿业本土化立法
南非矿业在国民经济中占有重要地位。南非矿产资源部在2004年颁布了《南非矿业广义社会经济振兴宪章》（简称《南非矿业宪章》），并在2009年通过了《南非矿业良好行为准则》。《南非矿业宪章》在2010年经过修订，为未来5年矿业企业设定了具体的化目标。
根据这些目标，在“所有权”指标中，黑人在矿业企业中的股份权和经济利益应在2014年底达到26%；在“购买和企业发展”指标中，矿业企业从BEE企业（即黑人直接拥有25%+1投票权的企业）购买的资本商品、服务和可消费商品应在2014年底分别达到40%、70%和50%；在“就业平等”指标中，黑人在矿业企业中董事会、管理层和核心技能人员中所占的比例应在2014年底分别达到40%；在“人力资源开发”指标中，矿业企业应在2014年底将每年工资总额的5%用于人力资源开发。为了评估矿业企业实施本土化的程度，《南非矿业宪章》也设计了一份计分卡，为不同指标规定了不同的分值。其中计分的指标和分值分别是“购买和企业发展”指标（15分）、“就业平等”指标（16分）、“人力资源开发”指标（25分）、“矿场社区发展”指标（15分）、“可持续发展与增长”指标（29分）。其他一些指标如“汇报”指标、“所有权”指标、“住房和生活条件”指标等只需根据实际履行情况填写“是”或“否”。根据企业的得分，企业实施本土化的情况分为四类：严重不遵守（0-25分）、25-50分（不遵守）、50-75分（执行可接受）、75-100分（执行优秀）。根据《矿产和石油资源开发法》第47条规定，对于不遵守《南非矿业宪章》和《南非矿业良好行为准则》的矿业企业，南非矿产资源部可以撤销或中止企业的矿产许可证。
2015年5月，南非矿产资源部对矿业企业履行《南非矿业宪章》和《南非矿业良好行为准则》的情况进行了评估，从评估结果来看，参与评估的企业履行宪章和行为准则的情况整体上表现不错。例如，在“所有权”指标中，有90%的参与评估企业达到或超过了黑人持股26%的要求，在整个矿业行业，黑人持股比例平均达到了32.5%；在“就业平等”指标中，黑人在企业管理层的比例超过40%，其中黑人在核心技能人员中的比例达到75.2%，在初级管理层人员中的比例达到62.8%；在“购买和企业发展”指标中，有81.6%的参与评估企业购买BEE企业的资本商品的比例达到40%的目标，有64.8%的参与评估企业购买BEE企业的服务达到70%的目标，有82.7%的参与评估企业购买BEE企业可消费商品的比例达到50%的目标。
为了推进下一阶段的本土化工作，南非矿产资源部在2016和2017年对2010年《南非矿业宪章》进行了修订，由于2016年和2017年修订版本在所有权、采购、人员雇佣比例等方面对矿业企业提出了过高要求，引起南非矿业企业的不满。南非矿业协会曾与南非矿产资源部对簿公堂，要求法院对修订版的相关规定进行解释。由于面临来自矿业行业的过多指责和批评，南非矿产资源部在2018年6月5日提出了新的矿业宪章草案，并要求矿业行业的利益相关者在2018年8月底之前向南非矿产资源部提出建议和评论。2018年矿业宪章草案几个重要的规定包括：矿业企业应在5年内将黑人持股比例提高到30%；矿业企业雇员应持有企业8%的股份，且其中5%的股份为免费持有而且不得转让；矿场社区应持有企业8%的股份，此类股份也可以采取社区信托方式持有；从BEE企业购买服务和商品的比例分别提高到80%和70%；黑人在公司管理层人员中的比例从40%提高到50%，且其中20%的人员为女性。
南非本土化立法的影响
从上述规定可以看出，南非的本土化立法规定相当繁琐、复杂，会对投资者特别矿业领域的投资者带来很多影响。对于在南非投资的中国企业必须遵守这些规定，否则就可能无法获得相应的优惠，或无法取得相关行业的证照。对于南非本土化立法的某些修改，在南非在中国投资企业应积极向南非有关部门反映自己的意见，表达自己的呼声。例如，当南非矿产资源部在2016年4月公布了新的矿业宪章草案后，南非-中国经贸协会就组织在南非的一些中资矿业企业讨论该草案可能给中资企业带来的利弊，并积极向南非矿产资源部提交修订意见。
南非在实施本土化立法的过程中也并非顺利。例如，2001年意大利和卢森堡的一些投资者认为南非政府强制推行黑人持股26%的做法构成对投资财产的间接征收，就根据两国与南非签订的双边投资保护条约的规定将南非起诉到解决投资争端国际中心。此案以后，南非贸工部对南非签订的双边投资保护条约进行了审查，认为许多双边投资保护条约的规定不利于南非推行本土化措施，就决定终止与一些欧洲国家如英国、德国、西班牙、瑞士、法国、比利时、卢森堡、荷兰等签订的双边投资保护条约。2015年南非还通过了《投资保护法》，规定南非政府与外国投资者之间的投资争议应尽量在南非通过调解、仲裁或诉讼方式解决，只有在用尽当地救济且经过南非政府同意后，才可将投资争议提交国际仲裁。南非政府的这些做法显然是为推行本土化措施铺平道路，但由于本土化措施影响众多利益相关者，能否取得预期效果还需拭目以待。（编辑：张梅）
