战略、管理、风控及本地化——国企出海的破局之路

“国企出海”一般指我国国有企业的海外投资与跨国经营活动，是“走出去”战略的重要抓手。纵观历史，国企出海在项目金额、落地形式、行业及地理分布上都实现了跨越式发展，已经成为国企运营活动中一项重要内容。但自2017年以来，在地缘政治、疫情及国内外经济发展态势等因素的综合作用下，国企的出海活动受到了明显影响。另一方面，国企出海当前也面临着诸如战略规划不清、管理机制缺位、风控能力不足、本地化程度有限等问题。

作为中咨集团下属的专业咨询公司，中咨管理顾问有限责任公司（以下简称“中咨管理顾问”）以“打造我国企业战略咨询领域的高端智库”为使命，以应对国际局势变化、保障国有企业战略安全，助力国有企业做强、做优、做大为己任，专注于为国（央）企及各级政府提供战略规划、企业管理、资本运作等方面的咨询服务。其中，为国有企业在海外运营上提供全流程的帮助是中咨管理顾问重要业务之一。结合中咨管理顾问的行业经验及最新数据分析结果，我们认为，国企出海当前正面临一个重要拐点：想要更好地实现出海目标，国有企业需要着重解决战略规划不清、项目管理缺位、风控能力不足以及本地化程度有限问题，从而把握好全球产业链重构所带来的机遇，在打造富有国际竞争力的集团性企业的同时，助力“走出去”战略的更好实现。

 做好顶层设计，优化落地方式

从企业发展的角度，全球化运营大致可分为三个阶段：

● 发展阶段：企业仍主要聚焦本土业务，海外市场份额与国际化程度均比较有限。

● 扩张阶段：企业在国际市场中影响力不断增强，产品与营销逐步全球化，但尚未实现全球化生产的规模化优势。

● 成熟阶段：企业已建立全球一体化的运营模式，通过全球化的经营与协同大幅提升自身抵御外部冲击能力。

从我国的基本情况来看，国有企业当前仍处在全球化运营的发展阶段。其一，国企出海主要集中在能源、原材料、交通等重资产行业，与国有企业的主营强势业务存在强关联（图1）。其二，从落地类型来看，EPC（工程承包建设）与M&A（海外并购）（我国国企出海在类型上大致可分为三种，即工程承包建设、海外并购以及绿地投资)占据国企出海项目金额85%以上（图2）。这种内部结构一方面有助于帮助国企实现自身的战略支撑作用，但另一方面，从企业发展的角度来说，这也意味着国有企业对于国际市场在企业发展上的积极作用利用尚不充分，出海仍主要以政策性诉求为主①。

因此，在中咨管理顾问看来，国企在未来的出海进程中有必要在结合自身特殊性质与使命的基础上，进一步做好国企出海的战略规划与顶层设计，拓宽国企出海的落地方式及目标，从而充分释放全球化运营对于企业的积极作用。

（一）谋定后动，做好出海顶层规划。国企要围绕自身“国字头”的特点，总结过去经验，在确保实现自身战略稳定作用与政策践行者职能的基础上，更多地从企业发展角度思考出海问题，探索国际化运营对于自身企业发展的积极作用。在当前的三大基本诉求基础上，进一步拓展对国企出海积极作用的认识。其中，应尤其关注全球资产配置对企业在风险抵御、提升管理水平、发挥协同效应等方面的积极作用。

（二）实事求是，拓宽出海落地方式。一方面，在明确顶层设计后，国企坚持实事求是的原则，从自身与市场环境两方面出发，挖掘自身比较优势，在结合主业的基础上进一步挖掘细分赛道，拓宽行业分布，在扩大自身国际影响力的同时，将国际市场中的经验反哺于国内运营之中。另一方面，国企也应进一步拓展优化出海的落地方式，逐渐摆脱过去“过度依赖EPC与M&A模式”的问题，进一步探索“合资（Joint Venture, JV）”模式的运用。可着重考虑“打包出海”与“产业基金出海”两种新型模式：

● 打包出海：指两个（及以上）企业主体以项目联合体的方式共同拓展海外业务。这种合作既可以是产业间的协作，也可以是资本与产能的合作，能够有效实现不同企业的优势互补与产业协同，进一步提升整个项目联合体的“端到端”服务能力。在产业合作方面，比较典型的案例是新兴际华通过联合中国五矿及一家铸管企业，成功克服印度政府“矿产不能出境加工销售，只能本地消化”的政策限制，助力印度钢铁球团项目成功落地。在资本与产能的合作上，三峡集团也多次通过与国开行合作，成功完成了对巴西杜克能源的收购，并推动了秘鲁圣加旺3号水电站项目的成功落地。

● 产业基金出海：主要指国内企业通过与外部合作伙伴共同成立专门用于境外投资的产业基金来实现资本出海的一种模式，有利于进一步提升国有企业在资本出海过程中的专业化、精细化水平。以中国投资有限责任公司（中投公司，中国唯一的主权财富基金）为例，它已经至少分别在俄罗斯、比利时、法国、英国、意大利、美国组建了专门的投资基金②。从而在实现企业间优势互补的同时，进一步降低各国投资保护政策对我国企业资本出海的影响。

强化项目管理，加强投前研究

在过去的国企出海过程中，部分国有企业在投前研究、过程管理、资产运营等项目管理环节中存在明显短板，存在理想化、简单化等问题，从而导致了投资失败或项目难产。举例而言，中钢集团于2008年时曾提议以16%的溢价收购澳大利亚的中西部公司，但由于后者大股东反对，中钢随后决定采取“敌意收购”的方式推进该笔交易，最终成交价格的溢价幅度进一步上升至34.9%③。在收购完成后，中钢专门建立了子公司Sinosteel Midwest，并在完成了相关的可行性研究后通过子公司向Weld Range项目投资20亿澳元。按计划，该项目预计将在2014年产出首批铁矿石。然而，2011年，Sinosteel Midwest宣布，由于项目一再延期，预计在2015年前都无法完工，如继续推进该项目将为中钢带来每年至少1亿澳元的损失，故不得不暂停相关项目。显而易见，Weld Range项目最终搁浅与当年的“可行性研究”质量不足有明显的关联，暴露出了国有企业在出海过程中在项目管理（尤其是投前环节）上的短板。

因此，中咨管理顾问认为，国有企业在未来的出海进程中应从机制及项目管理流程上为出海成功奠定一个良好的基础。

（一）优化出海问题管理机制。国企要建立完善海外业务的管理架构，可考虑在集团层面设置专门的管理单元与主管领导，在与各相关部门协调合作的基础上，将海外业务作为单独的业务条线进行管理。

（二）加强出海项目流程管控。尤其要加强投前的可行性、必要性研究，平衡项目的多种诉求，优化项目审核机制。在项目进行过程中，应坚持动态管理与节点管理，及时发现并解决项目进展过程中的问题，在必要时及时止损。在项目完成后，还应注意其与集团整体发展战略的融合，必要时要明确相关的退出机制。

（三）夯实企业投研分析能力。集团性国企可考虑建立专门的战略研究部门或利用好分包、外包的方式，积极寻求第三方专业机构的帮助，补齐能力短板，为海外运营活动提供全方位的智力支持。

提高风控能力，加强海外利益保护

风险应对是出海议程中一项至关重要的能力，但国有企业在这方面仍然存在比较明显的短板。从风控能力的需求端来看，首先，逆全球化趋势下，各国局势的不确定性进一步增加，对企业的宏观研判能力提出了更高要求；其次，随着中国与西方国家关系下行，由于自身的特殊性质，国企在出海过程之中难免将面临更加严格（甚至是不合理）的监管与合规压力。从供给端来看，由于起步较晚，国有企业在合规体系建设上总体仍比较薄弱，存在合规意识淡薄、合规文化缺失、合规机构缺设、合规人才缺乏等问题④。从历史经验来看，由于风控能力不足一度造成了海外资产损失与流失。典型案例即国有企业当年因政治局势变化而不得不撤出利比亚，放弃高达1200亿元的相关项目及资产。

从应对思路来看，强化风险应对能力是国企改革当前一个重点内容，核心是建立完善企业内部的风险管控能力与机制。具体到出海问题而言，中咨管理顾问认为，企业可从风险识别、风险管控及强化追责三个维度入手，通过机制化的手段来避免海外投资和运营中的内外部风险。

（一）要建立标准化的风控机制，通过规范化的流程来提升企业的风险识别能力。完善的风险管控机制离不开标准化、规范化的反应流程与明确的权责关系。因此，企业均需要进一步优化自身的风控相应机制，并确保相关机制在需要时能够高效启动并发挥作用。此外，企业要注意区分内部风险⑤与外部风险⑥的应对重点：一方面，内部风险的展现形式相对具有确定性，因此关键在于及时地识别。企业可通过AI，大数据等数字化工具进一步强化自身的内部风险识别能力；另一方面，外部风险则更具不确定性，要求企业建立起常态化的风险评估及追踪机制，从而能够在结合自身行业特定及经营状况的前提下，及时发现外部的风险隐患。

（二）在明确相应流程的基础上，要建立合理的风险预期，通过完善的风险预案储备来强化企业的风险管控能力。首先，同风险识别环节一样，标准化的流程与明确的权责关系是企业风险管控能力的内在基础。其次，在此基础上，企业还应结合自身的行业特点与经营状况，建立合理的风险预期，进一步做好风险预案的制定与储备工作，从而提升企业在风险实际发生时的响应速度与管控能力。

（三）要建立合理的追责机制，通过对违规行为的分类化处理来优化企业在出海过程中的人力队伍建设。其一，对于合规失误，应依照公司章程及相关法律法规，严肃追究处理相关人员的各项责任，必要时要积极配合司法机关的相关调查行动。其二，对于因市场环境波动而造成的非合规性失误，应从实际情况出发，结合合规免责制度，合理评估相关人员的责任，在不断提升企业决策团队素质的同时，避免对企业经营自主性造成过当损害。

强化本地运营，与目标市场建立深层连接

除了战略规划、项目管理及风控能力上的短板，国企出海所面临的另一个典型问题在于本地化运营的不足。这既包括了对当地政策法规、社会环境等因素不够了解，也包括在海外运营过程中将国内经验生搬硬套到投资国而导致项目难产等问题。举例来说，由缅甸电力部、中国电力投资集团、缅甸亚洲世界公司共同筹建的密松水电站最终就因为当地居民的强烈反对而导致项目难产。

针对这一问题，其背后的主要原因主要在于国有企业对本地化运营的重要性存在认知不足，尚未充分发挥本土员工及本土合作伙伴的积极作用。因此，中咨管理顾问认为，国有企业可按照对症下药的原则，从以下三个方面修正这一问题：

（一）要树立“深入本地”的经营价值理念
国有企业要从思想上明确本地化运营的重要性。在此基础上，要与宏观研判能力相结合，进一步加强对目标市场的前期研究，从而真正做到了解市场与客户。要摆脱过去“仅与所在国企业与政府打交道”的落后思路和照搬国内经验的问题，尤其要关注环保、社会影响等ESG因素，深入目标市场，真正建立与所在国人民的联系。

（二）利用好合作伙伴所提供的本地优势
首先，要利用好国内赋能性企业所提供的经验与渠道。过去数年中，我国诞生了一批专门服务于中企出海的服务型、赋能型企业。以华为云为例，在结合自身出海经验和多年来服务众多客户基础上，其不仅能够为出海企业提供云技术方面的支持，同时已建立了一支强大的本地化团队，能够在开发、推广、运营乃至本地人才管理等方面为出海企业提供相应支持，帮助出海企业快速适应当地市场。国有企业在出海过程中应充分利用类似的国内合作伙伴所提供的经验与渠道优势，从而在本地化过程中少走弯路，进一步提升工作效率。

其次，还应利用好本地伙伴所提供的优势。国有企业应进一步将本地化相关因素纳入本土伙伴选择的过程中，从资源、能力、社会声誉、渠道、与当地政府关系等多方面领域考察潜在本土伙伴，实现“借船出海”。具体而言，国有企业可重点参考以下三个方面：其一，国有企业应加大与本地金融机构的合作力度，通过引入本地资金以提升项目风险管控水平。其二，国有企业应进一步推动自身与当地产业链、工业链的深度融合，加大与当地供应商的合作力度，进一步深化本土合作伙伴所提供的成本优势，并提升企业在当地的社会形象。其三，国有企业在选择当地伙伴过程中还应尤其关注“头部效应”，与当地优质企业建立优秀的合作关系，从而拓宽优秀项目获取渠道，实现“借船出海”。

（三）加强本土员工的积极作用
首先，应尽可能扩大本土员工的招聘规模。本土员工对于当地的社会市场情况有更深入的了解，能够帮助国有企业更好地规划其本土化战略。另一方面，提升本地员工的招聘规模也有助于中企改善中企在当地形象，减少本地化阻力。因此，国有企业应在结合自身项目实际情况的基础上，进一步扩大各层级本土员工的招聘数量。由于行业及属性上的差异，在本土员工的招聘上民营企业做得要普遍好于国有企业，以华为为例，据任正非在2019年表示，其外籍员工已达到30000人，占比超过20%，更重要的是，华为的外籍员工中有大量的中高层管理及研发人员，在帮助华为更好地实现本地化工作的同时，也进一步激发了华为整体的创新能力⑦。

其次，要做好本土团队的管理工作。由于文化与社会环境不同，本土员工及中高层管理人员比较容易与中方团队产生一些认知或方法论上的分歧，如若不加妥善处理反而可能加大出海过程中的本土化阻力。针对这一问题，可考虑采用项目团队管理的基本原则，将本土团队作为一个单独的项目团队管理，中方高管不应过度干涉本土团队的内部事务，而是主要从绩效、业绩指标等因素对其进行约束。有条件的企业可以将权利进一步下放，由地区中心去负责该地区的战略、运营、人力建设。在这方面，民营企业同样普遍要领先于国企，最典型的案例是抖音集团（字节跳动），作为迄今为止我国最为成功的出海案例， TikTok（抖音海外版）的相关业务已经基本交由本土团队处理。

结语

对于同时肩负着“政策践行者”与“国有经济运营主体”双重角色的国有企业来说，进一步推进出海议程，一方面是进一步夯实其对国内经济战略支撑作用的必然要求，另一方面也是助力我国打造高层次开放体系的重要举措，对于“双循环”的新发展格局具有重要的积极意义。尽管在多方面因素的作用下，自2017年以来的“国企出海”议程受到一定影响，但国有企业进一步走向全球化的基本趋势并未改变。因此，国有企业有必要从自身出发，积极解决在过去的出海实践中所存在的问题，从而真正实现对标世界一流，打造富有国际影响力的集团性企业的长期目标。

中咨管理顾问有限责任公司

中咨管理顾问有限公司是由中国国际工程咨询公司、国新集团两家央企联合平安集团共同出资成立的管理咨询公司。公司以“成为高端管理咨询的中国方案，中国政府及国资体系的专业智库”为使命，为央国企和各级政府提供战略规划、产业规划、企业管理、资本运作等各方面的咨询服务。公司的团队成员均来自全球顶尖管理咨询公司等专业服务机构，既具备国际视野，也熟悉中国特色，因而能够切实地将先进经验本土化，努力打造国内有权威、国际有影响的中国本土咨询品牌。

注:
① 我国的国企出海议程一般存在以下三种主要的诉求：其一是助力对外合作，落实国家战略，属于典型的政策性诉求。其二是优化企业供应链水平，夯实国企战略支撑性作用，既是企业的经营性诉求也是政策性诉求。其三是拓展海外市场，消耗过剩产能，更加偏向于企业的经营性诉求。
② “又一中投双边基金：中法合作基金正式启动 首期4亿欧元”，2020年6月3日，新浪。https://finance.sina.com.cn/roll/2020-06-03/doc-iircuyvi6515421.shtml
③ “中钢海外敌意收购第一案”，新浪，https://finance.sina.com.cn/blank/watch164sinosteel.shtml
④ 杨莹，“国企‘出海’：合规才能强大”，《法人》，2019年6月。
⑤ 即通常意义上的合规风险，指“企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。”
⑥ 即在不存在合规问题的前提下，由于对市场环境判断失误，造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性
⑦“任正非：华为领袖在内部选拔 3万外籍员工在选拔之列”，《新京报》，2019年10月15日，https://tech.sina.cn/t/2019-10-15/detail-iicezzrr2430571.d.html