从2007年次贷危机到2011年欧债危机，再到2012年世界经济二次探底，政府债务问题逐步成为全球经济金融领域最炙手可热的话题之一。在美国，2010年以来，有13座地方城市因政府债务过重而宣布破产；在中国，有的学者甚至预言，由融资平台引发的政府债务风险将成为“中国版次贷危机”的主要诱因。
本文总结了中国与西方发达国家政府债务的特征差异；尝试以“重庆模式”为样本，深刻剖析重庆及全国地方政府债务的真实现状；对基于现实的银行融资的系统性风险和流动性风险进行客观解读；为规范融资平台及政府债务有序发展提出策略建议。
一、政府债务的国际比较和差异分析
（一）不同口径的政府债务标准及对比分析
1.国别比较的马约标准：对不同国家财政稳定状况和政府债务合理性首次提出的统一标准可以追溯到1991年的马斯特里赫特条约（简称马约），其核心要求是：（1）成员国财政赤字不应超过当年GDP的3%；（2）成员国债务总额不应超过当年GDP的60%。这两个指标逐渐演变为国际经济界衡量各国政府债务“国际警戒线”与财政可持续性的重要参考依据。
从财政赤字看，近年来我国该数据从未突破3%。2009年和2010年为2.8%，2011年回落到2%左右，2012年再次下降到1.5%左右，远远低于3%的马约警戒线。
从债务率看，2011年底，中国中央与地方的公共债务总规模约为23万亿，加上政策性金融机构所发行的金融债，中国公共部门总负债约占当年GDP 47万亿的56%左右，低于60%的国际警戒线，更大大低于美国、德国等西方发达国家。
2.区域比较的地方政府债务率：即政府性债务与地方政府当年可支配财力的比值。在银行业的实务操作中，这是一个更实效工具。其逻辑是：在地方政府的资产负债表中，中央财政转移支付和税收返还成为普遍现象，导致地方政府的当年可支配财力与GDP往往并不匹配，因而该指标比马约标准在衡量区域债务中更具合理性和参考价值。通常认为，只要该指标低于100%，那就处于国际公认的警戒线之内。
截至2011年底，我国省、市、县3级地方政府负有偿责任及担保责任在内的全口径政府性债务与地方政府当年可支配财力的比值约为70.5%，低于100%国际警戒线，也低于全球各国92.6%的平均债务率水平。同时，考虑到区域经济增长以及中央政府的紧急救助，由地方政府债务引发的重大区域性风险和系统性风险基本可以排除。
（二）中国与西方发达国家关于政府债务的特征比较
1.发展阶段与产生根源不同
中国的国情决定了中国将长期处于工业化、城市化的加速建设阶段，这与西方发达国家后工业化、消费经济阶段有根本不同。发达国家的主权债务困局是长期实行高福利、赤字财政以及全球化进程中国际分工格局发生重大变化的必然结果；而中国政府性债务增长则是城市化进程对基础设施融资有效需求不断增长的必然阶段。
2.性质和作用不同
西方国家政府债务的构成主体是消费性债务，缺乏积累性和生产性；而中国依托融资平台形成的政府性债务是建设性债务，主要用于基础设施和民生领域，形成大量优质资产和新兴生产能力，有稳定的现金流和收益，为地方经济发展和民生改善增强了后劲。（表）
3.政府掌握的资源不同
欧美发达国家是高度私有化的自由市场经济，社会资源主要掌握在私人经济部门手中。与此鲜明对比，中国各级政府部门掌握超过50万亿元的国企资产、80万亿元的国有金融资产、3.3万亿美元的外汇储备，加上城市土地和矿产资源，其财富总量不低于150万亿人民币。如果需要，只需将少数资产变现，即可弥补债务缺口。
4.债务构成与外部约束不同
中国的政府性债务以内债为主，约占99%，内债中又以银行贷款为主体，占到债务总额的近80%。欧债国家的债务主体是外债，因而在国际援助和国际组织救助中，附带的福利紧缩政策与严苛财政预算，对欧债国家的冲击性和约束力更强。
5.债务形成期不同
欧美国家的超额政府债务主要形成于危机发生前，并往往成为触发金融危机的导火索；而中国地方政府性债务规模增速最快的年份是金融危机爆发后的第二年，如亚洲金融危机爆发后1998年增长48.2%，次贷危机爆发后2009年更增长到61.9%。（图）这与中国政府采取的经济刺激与投资拉动的时滞效应显著相关。
简要结论：虽然中国与西方发达国家的政府性债务表现形式相似，但两者发生的内在机理却迥然相异，政府的应对能力也截然不同，不能做简单的类比分析。
二、从“重庆模式”解读地方政府债务
在中国地方政府债务中，以政府融资平台和高负债率为主要特征的“重庆模式”最受瞩目。对“重庆模式”的深入剖析，将有助于对地方政府债务问题的更深刻理解。
（一）为什么会有“重庆模式”
所谓“重庆模式”，简而言之就是政府主导下，借助融资平台对公共基础设施的集中型投资模式。
众所周知，公共基础设施具有资金投资大、建设周期长、社会性、公益性、正外部性、弱市场性的典型特征，因此政府是公共基础设施的主要提供者和天然服务者。无论在国内外还是东西方，各国政府的职能皆是如此。
其次，纵观后崛起国家成功实现现代化的历史经验，几乎都是国家（政府）主导的追赶型经济增长模式，中国的模式亦是国家主导的渐进转轨的复兴经济。在中国现代化进程中，城市化所起的作用尤为重要。历史经验数据表明：城市化率每提高一个百分点，对经济增长的促进作用就超过两个百分点，并引领带动了新兴市场、制度创新、技术突破、就业等市场化要素的培育。城市化迅速发展，一定会要求一个渐进强大的公共基础设施平台作为支撑，这个平台的搭建，在历史的成功经验中，从来就不是消极等待市场的无形之手完成所谓的调节优化，政府主导是唯一的最优选择。
再次，公共基础设施的投资效率下降是边际效用递减规律的必然结果。政府决策不同于企业，企业追求的是利润最大化，即边际投资效率大于平均利润率；政府追求社会福利最大化以及经济效率与社会公平的平衡。因此，即使投资效率下降，有时可以等于零，只要能带来社会公共福利的帕累托改进，那就值得去做。
（二）还原重庆债务：离真实更近些
回归到重庆数据，截至2011年底，重庆市含担保责任在内的狭义债务余额约为2600亿元，占全国地方政府债务总额的2.5%；同年重庆经济总量约占全国2.2%，重庆人口约占全国2.1%，这3个数据基本适应。2011年，重庆全市地方财政收入2909亿元，以此计算，当年狭义静态政府债务率约为89%。
将政府债务的外延再放宽，按照市、区、县3级政府的全口径计算，2011年底的重庆全口径融资平台债务余额约为4380亿元，而当年全市地方财政收入2909亿元，加中央财政转移支付1844亿元，减上缴中央22亿元后，重庆当年可支配财力约为4730亿元，因此当年全口径的静态政府债务率约为93%。
这两个债务率虽然高于全国70.5%的整体水平，与兄弟省市相比也属偏高，但上述数据均在金融界公认的安全范围和100%的国际警戒线之内。特别应该指出，重庆市的中央补助在财政支出中的所占比例在西部省市中是最低的，而近年来的不良贷款率、存贷比、利润等指标，是全国最好地区之一。由此看，重庆政府债务并没有出现“无法承担之重”情景。
三、地方政府债务中银行融资的风险解读
数据表明，中国地方政府债务构成中，近80%来自于银行贷款；而全国35%以上的融资平台贷款由土地使用权进行抵押。
在银行实务操作中，贷款是否意味高风险，关键取决于两方面：一是对项目自身产生的现金流（第一还款来源）或借款人综合偿还能力的精准判断；二是对信用结构（第二还款来源）的有效设计，而土地仅是诸多信用结构和风险缓释工具中的一道防火墙。
从监管角度看，中央政府高度重视融资平台风险问题。自2010年以来，国务院、财政部、银监会等先后下发近10个重要通知和指导意见，对全国融资平台集中整顿清理。2010年和2011年，银监会从系统性风险角度出发，两次对由房价地价下跌对银行不良贷款率的影响进行压力测试。其结果是：各大银行对房价地价下跌的容忍度均在30%以上。与此相比，自2010年对房价的宏观调控到现在，全国房价仅下跌5%左右。应该说，在地价下降的调控背景中，中国银行业的信贷资产表现稳健、并有相当大的弹性容忍度空间。
土地价值下跌使银行面临的另一个重大隐患是流动性风险。这个指标主要取决于融资平台自由现金流全覆盖的比率。以重庆国开行为例，截至2012年3月底，该行的58家政府融资平台中，现金流全覆盖的贷款余额占比98%；基本覆盖贷款余额占比2%，说明重庆融资平台的还款资金来源是落实的，按期足额归还贷款本息是可靠的。就全国银行机构而言，根据2011年底银监局的摸底清查，现金流全覆盖或信用结构全覆盖的融资平台贷款余额占比85%以上。对剩余不到15%具有风险的政府债务，仅占全国金融资产总规模的2.5%，不会对全国银行机构的流动性造成实质性影响。
四、基本判断与政策建议
整体判断，中国地方政府债务的规模和风险是完全可控的，更重要的是，各级政府已具备多种手段、多道防火墙，切断债务风险传递效应的链条。因此，将地方政府债务视为“中国版次贷危机”，完全是夸大其词和没有真实依据的。
跳出债务看债务，置身于中国经济金融不断演进变革的大背景中，我们更应看到，城市化是中国经济长期增长的必然阶段。银行业一定要正视地方政府在公共基础设施领域内合理的融资需求，在风险可控与支持发展的双赢中找准定位。
（一）加强对地方政府债务的规模控制和风险预警
政府债务的各项静态/动态指标要量化到每一级政府，进行供给需求双重控制。同时，研究建立“红绿灯”债务预警系统和政府债务偿还准备金制度等行之有效的风险预警机制。
（二）制度化的“阳光财政、阳光平台、阳光债务”
地方政府应仿照上市公司财务公开制度，将融资平台的资产负债定期公布，确保政府举债公开透明，置于公众监督之下；积极推动阳光融资制度，发行地方债与规范融资平台相结合，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，从根本上控制和化解地方债务风险。
（三）进一步深化财税体制改革
重点是要继续推进财政层级扁平化，这既有利于解决地方政府财权与事权不匹配的问题，也有利于加强对地方政府财政收支的有效监管。
（四）“大国情形”下区别应对基于地区差异的融资平台和地方政府债务
中国问题的复杂性在于发展中大国情形特征、市场的多层次和多样化区域经济，特别在广大中西部欠发达地区，一要确保银行融资项目有充足第一还款来源和扎实的信用结构；二要引进专业中介机构，对融资平台进行信用评级乃至增信；三要引导融资平台市场化规范转型，确保融资平台在中国复杂多样的区域经济中起到“助推引擎”到作用。
（五）避免银行信贷资金“一刀切”
商业银行应摆脱拘泥于单个项目具体指标的技术分析和边界判断，而树立根植于国家利益和区域格局的大风险观。在确保合规和风险可控的前提下，积极引导信贷资金继续投向具有“造血能力”的建设性公共基础设施投资和实体经济。（作者单位:国家开发银行,神华集团）