一、准确认识融资平台债务与地方政府债务的关系
（一）融资平台债务公司不等于地方政府债务
尽管目前地方政府融资平台公司巨额的债务规模蕴含着潜在的财政风险和金融风险，但我们也应客观地认识到，地方政府融资平台公司债务不等于就是地方政府债务，二者存在相当大的差别，总体上说，地方政府对融资平台应承担还款责任的债务规模大大低于融资平台公司的总债务规模。
首先，实践中纯粹意义上的地方政府“二传手”性质的融资平台公司并不多见，地方政府融资平台公司除了充当政府的“二传手”、承担政府指令性建设项目的融资任务外，一般还投资建设一些政府指令性任务之外的、属于自营性质的项目。这部分自营性质的项目贷款显然仅属于融资平台公司自身债务且需要公司依靠自身经营性收入偿还，与地方政府债务无关（当然，地方政府对融资平台公司的这部分债务也应切实加强监管）。根据审计署的统计，在地方政府融资平台的49711亿元债务余额中，政府既不负有偿还责任的债务也不负有担保责任的债务为10192亿元，占20.5％。
其次，现阶段地方政府的投资范围不限于纯公益性项目，还包括大量的有一定经营性收入的基础设施项目，如土地开发、收费公路、供水、供热、污水处理、垃圾处理、轨道交通等项目。这些项目尽管也通过融资平台公司筹措建设资金，但基本上是有经营性收入作为还款保障的，相关债务不需要地方政府偿还，不直接形成地方政府债务。有的项目贷款甚至还不需要地方政府出具担保或还贷承诺，从而不构成地方政府的或有债务。
除上述两种情况外，地方政府负有偿还责任的融资平台公司债务只有31375亿元，占融资平台公司债务的63.1％。即使加上地方政府以一般财政预算收入、土地出让收入、专项资金/收费等方式为融资平台公司提供担保的或有债务或隐性债务，也只有39519亿元，占融资平台公司债务总额的79.5％。（见表1）
（二）地方政府债务只有不到一半通过融资平台举借
目前，地方政府或其授权的举债主体不仅包括融资平台公司，还包括地方政府部门和机构、经费补助事业单位以及市政公用事业单位等，如地方公路管理局、高等院校甚至高中等。到2010年底这些各类举债主体的债务总额中，政府负有偿还责任的债务额为37110亿元，其中融资平台公司的债务为31375亿元，占46.8％。这就是说，地方政府的债务中只有不到一半是通过融资平台公司筹借的，超过一半是其他政府授权主体筹借的。（见表2）
需要引起重视的是，一些媒体甚至研究机构并没有深入分析地方政府的债务构成情况，反而混淆视听，将地方政府融资平台公司债务简单地等同于地方政府债务，从而夸大了融资平台债务规模，比如将一些政府机构或事业单位（如学校、医院）自身的贷款视同融资平台公司贷款，甚至将一些地方政府（包括国资部门）所属的、已实现了一般公司管理、市场化运营的国有投资控股类公司甚至国有工程建设类公司贷款也一并列为地方政府融资平台贷款。这显然是不对的。
二、不宜过分夸大融资平台公司债务风险
（一）现行体制下地方政府的机动财力很大
实践中，即使地方政府需要承担偿还融资平台债务的责任，但也不一定会意味着地方政府不具备还贷能力从而凸显财政风险。截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率（负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率）为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。实际上，在现行财政体制和土地制度下，地方政府除纳入一般预算收入的财力外，还有大量的土地出让收入、行政事业性收费以及国有资本经营和转让收入等机动财力，地方政府真实的还贷能力要比一般财力大得多，而且可调控的余地是非常大的。以地方政府预算外收入为例，“十五”时期总额达到19737亿元，相当于地方财政收入总额的37.1％；进入“十一五”以来，尽管地方预算外收入增速趋缓，但每年总额一直保持在5000多亿元，前4年合计达到22862亿元，相当于同期地方财政收入的22.2％。（见表3）如果按照“十二五”时期平均每年预算外收入6000亿元计，则约占2010年底地方政府负有偿还责任的债务总额的8.9％，占融资平台公司债务中地方政府负有偿还责任的债务的19.1％。
即使融资平台的债务出现短期还贷资金缺口问题，从中长期看，随着地方经济持续增长和财力不断增强，潜在风险的可控余地是非常大的。
（二）当前商业银行的债务风险“防火墙”足够强大
更进一步说，即使部分地方政府无力偿还融资平台公司贷款，也不意味着金融风险有多大。从有关银行对融资平台的资产状况看，总体上还是相当好，且银行自身“防火墙”的作用也比较大。以建设银行为例，根据建行“2010年度业绩报告发布会”相关资料，截至2010年底，建行的地方融资平台贷款余额为5400亿元，其中65%是现金流全覆盖，不到10%是现金流基本覆盖，抵质押物充足，约3%为现金流半覆盖，抵质押物充足，风险敞口部分主要是地市级以上的政府平台，不良贷款仅为20多亿元。总体而言，建行的地方政府融资平台贷款的资产质量好于公司类贷款，拨备覆盖率达到256%，也高于全行的贷款总体拨备率221.14%。以国家开发银行为例，截至2010年底，开行按银监会口径计算 的融资平台贷款余额为21808亿元，占同期全行人民币贷款余额35725亿元的61%，但不良贷款额仅96亿元，不良贷款率为0.44%，较同期全行不良贷款率低0.24个百分点。贷款分类定性为全覆盖的占91.2%，基本覆盖占7.9%，半覆盖占0.6%，无覆盖占0.3%。2010年开行融资平台贷款拨备覆盖率达500%，可以确保覆盖不同经济周期可能产生的风险。
总之，我们不仅不宜盲目夸大地方政府融资平台的债务风险，在地方政府机动财力和金融机构拨备的双重“防火墙”保护下，更不应将融资平台债务夸大成为蕴含重大财政风险和金融风险甚至影响经济持续、健康发展的重大安全隐患。
三、正确认识融资平台的积极作用
实践中，一些地方政府融资平台公司确实存在不少问题，如与地方政府责权利关系不明确、法人治理结构不完善、缺乏必要的规制、债务信息缺乏透明度、融资来源过于依赖银行贷款、地方政府违规作出还贷承诺或变相提供担保等。针对这些问题，切实按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的要求进行清理整顿，包括对融资平台公司进行清理规范、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等，是完全必要的。但我们认为，搭建政府融资平台公司属于现行财政体制下地方政府投融资体制机制的重大创新，对于加快基础设施建设和推动我国城镇化发展进程具有重要作用，我们要充分肯定融资平台的积极意义。
（一）融资平台的产生和发展本身属于政府投融资体制机制创新
长期以来，由于我国投融资体制和财政体制改革滞后，尤其是受“预算法”和“担保法”的双重制约，地方政府投融资机制不健全，融资来源渠道单一。特别是与发达国家的地方政府相比，缺乏相对稳定的外部融资来源。而地方政府融资平台搭建了地方政府融资需求和金融市场资金供给之间的桥梁枢纽，开辟了地方政府新的融资渠道，为地方政府融通了金融市场中“富余”资金，在相当程度上满足了地方经济建设尤其是基础设施和民生工程建设的资金需求缺口，从而为地方政府更好地履行公共服务职能发挥了重要作用。
（二）有效抑制地方政府其他变相负债融资渠道
在长期以来地方政府财权事权划分不尽合理、地方政府承担的事权尤其是公共服务类事权相对过多、基础设施建设任务十分沉重的情况下，地方政府即使不设立融资平台公司，在巨大的投资资金缺口的驱动下，很可能会通过其他变通的融资方式筹集相关事权范围内项目的建设资金。我国真正意义上的地方政府融资平台，产生于1998年，当年国家开发银行与安徽芜湖市政府指定融资平台签订了第一单城市基础设施项目贷款。但实际上，根据国家审计局的统计，截至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占90.1%）和2779个县级政府中的2405个（占86.5%）都举借了债务。这些债务显然都是地方政府通过其他渠道和方式筹措的。融资平台公司创立后，地方政府更多地以融资平台公司为依托筹措建设资金，而使得其他一些变通、隐性甚至非法的融资方式得到相当程度的抑制。
（三）有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作
从国际经验看，发达国家地方政府的外部融资方式主要包括两种，一是以美国为主的市政债券融资方式，另一种是以日本和德国为主的银行贷款融资方式。但这两种方式均基本构成地方政府的直接负债，且主要用于公益性建设项目。但与发达国家不同，我国目前（及今后相对长时期）地方政府还需要承担大量准公益性项目和经营性项目的投资建设任务。这些项目如果完全依赖政府直接举债融资建设，反而不利于其今后的企业化改革和市场化运作。实际上，近年来很多地方政府融资平台公司通过投资建设准公益性或经营性项目发展成为相对独立的经济实体如投资控股性公司，并推动相关项目的市场化、企业化运作。
（四）有助于夯实地方经济的中长期发展基础
地方政府投融资，尤其是基础设施建设投融资数额与经济增长成正比关系。现代经济发展表明，在工业化阶段，基础设施不仅通过自身的发展推动经济增长，而且作为一种诱发性投资，可以将民间部门的生产潜力释放出来，进一步增加全社会的产出，使国民财富达到一个较高水平，这就是通常所说的投资“乘数效应”。世界银行在1994 年世界发展报告中指出，基础设施与经济产出是同步增长的，基础设施存量每增长1%，国内生产总值（GDP）就能增长1%，在使生产多样化、扩大贸易、减轻贫困等方面，基础设施建设起着重要作用，甚至决定着国家的兴衰成败。根据测算，基础设施投融资额中的30%-40%将直接转化为有效需求拉动经济增长，这一逻辑已成为世界各国制定经济发展政策的依据。
在我国，组建政府投融资平台公司的主要目的就在于加强基础设施投资。与一些西方发达国家政府“寅吃卯粮”的主要用于消费的债务性质完全不同，我国地方政府通过融资平台筹措的债务性资金主要用于工程项目建设，尤其是地方急需发展的市政设施、交通、水利、土地开发（收储）、环保等基础设施领域。其不仅有助于拉动即期地方经济的发展，更进一步夯实地方经济和社会发展的物质基础，对于促进地方经济的中长期发展具有重要的作用。
四、继续规范审慎地推进融资平台公司发展
考虑到“十二五”期间我国仍将处于城镇化、工业化快速发展阶段，地方政府尤其是相对落后的中西部地区仍需面对交通、环保、市政等基础设施和水利、保障性住房等民生领域的巨大投融资需求，我们应按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则，继续规范审慎地推进地方政府融资平台发展。实践中，如果不能正确认识融资平台的债务及其风险和客观评判融资平台的积极意义，简单地实行“一刀切”的做法，过于限制甚至不允许对政府融资平台公司发放新的贷款，从而切断地方政府巨大投融资需求与资本市场之间的有机“接口”，是不可取的。（作者单位：国家发改委投资研究所）