在我国《预算法》禁止地方政府举债、《担保法》禁止地方政府为贷款/债券提供担保的双重制约下，近年来地方政府为弥补基础设施建设资金缺口，设立了大量融资平台公司并通过融资平台公司间接筹措建设资金。根据国家审计署的核实，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达到107175亿元，其中融资平台公司债务余额49711亿元。实践中，也确实存在一些地方政府依托融资平台公司大规模举债甚至过度举债的问题。如据有关部门统计，截至2009年底，全国31个省份中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的融资平台公司贷款债务率（融资平台公司债务总额与地区生产总值的比值）低于60%，而有10个省份超过了100%。一些地方政府依托融资平台公司等方式过度举债已接近极限，债务率高达150%以上，个别县市债务率甚至超过400%。另据国家审计署数据，截至2010年底，我国省、市、县3级地方政府负有偿还责任的债务率（负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率）为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。
一、地方融资平台公司债不等于地方政府债务
尽管目前地方政府融资平台公司巨额的债务规模蕴含着潜在的财政风险和金融风险，但我们也应客观地认识到，地方政府融资平台公司债务不等于就是地方政府债务，二者存在相当大的差别，总体上说，地方政府实际应承担的债务大大低于融资平台公司的总债务规模。首先，实践中纯粹意义上的地方政府“二传手”性质的融资平台公司并不多见，地方政府融资平台公司除了充当政府的“二传手”、承担政府指令性建设项目的融资任务外，一般还投资建设一些政府指令性任务之外的、属于自营性质的项目。这部分自营性质的项目贷款显然仅属于融资平台公司自身债务且需要公司依靠自身经营性收入偿还，与地方政府债务无关（当然，地方政府对融资平台公司的这部分债务也应切实加强监管）。
其次，现阶段地方政府的投资范围不限于纯公益性项目，还包括大量的有一定经营性收入的基础设施项目，如收费公路、供水、供热、污水处理、垃圾处理、轨道交通等工程项目。这些项目尽管也通过地方政府融资平台公司筹措建设资金，但基本上是有经营性收入作为还款保障的，相关债务不需要地方政府偿还，不直接形成地方政府债务，有的项目贷款甚至还不需要地方政府出具担保或还贷承诺，从而不构成地方政府的或有债务。
二、融资平台公司债务风险可控
除上述两种情况外，只有那些地方政府以土地收入、专项资金/收费等提供担保和承诺还贷的融资平台公司债务，才能算作地方政府的或有债务或隐性债务。从总体上看，这部分债务比例实际并不是很高。以中国建设银行（sh601939）为例，根据国务院要求对政府融资平台贷款“项目包”开展清理自查的结果，到2010年6月底，建设银行的地方政府融资平台贷款余额近6000亿元，其中大多数为质押、抵押、保证担保贷款，信用贷款仅为23％，而纯公益性且由财政负责还款来源的融资平台贷款只有900多亿元，占比仅为15％左右。又如，截至2010年9月底，中国工商银行（sh601398）的地方政府融资平台贷款余额约为8300 亿元，占全部贷款的12%。其中，不需要地方政府财政还款的融资平台贷款占75%，其余25%的融资平台贷款需要财政资金作为还款来源，即仅2000亿元左右。
实践中，即使地方政府需要承担偿还融资平台债务的责任，但也不一定会意味着地方政府不具备还贷能力从而凸显财政风险。实际上，在现行财政体制下，地方政府除一般财力外，还有大量的土地出让收入、专项财政性收费（资金）以及国有资本经营和转让收入等机动财力，地方政府真实的还贷能力要比一般财力大得多，而且可调控的余地是非常大的。更进一步说，即使部分地方政府无力偿还融资平台公司贷款，也不意味着必然会导致金融风险。仍以中国建设银行为例，根据建行“2010年度业绩报告发布会”相关资料，截至2010年底，建行的地方融资平台贷款余额为5400亿元，其中65%是现金流全覆盖，不到10%是现金流基本覆盖，抵质押物充足，约3%为现金流半覆盖，抵质押物充足，风险敞口部分主要是地市级以上的政府平台，不良贷款仅为20多亿元。总体而言，建行的地方政府融资平台贷款的资产质量好于公司类贷款，拨备覆盖率达到256%，也高于全行的贷款总体拨备率221.14%。
需要引起重视的是，一些媒体甚至研究机构却混淆视听，将地方政府融资平台公司债务简单地等同于地方政府债务，比如将一些政府机构或事业单位（如学校、医院）自身的贷款视同融资平台公司贷款，甚至将一些地方政府（包括国资部门）所属的、已实现了一般公司管理、市场化运营的国有投资控股类公司甚至国有工程建设类公司贷款也一并列为地方政府融资平台贷款。这不仅人为扩大了地方政府真实的债务规模，夸大了融资平台的债务风险，而且在相当大程度上将地方政府融资平台公司债务“妖魔化”，成为影响财政金融平稳运行乃至国民经济持续、健康发展的重大安全隐患。这显然是错误的。
三、应肯定地方融资平台的积极意义
诚然，现阶段一些地方政府融资平台公司在实际运作中存在或多或少的问题，如缺乏必要的规制，债务信息缺乏透明度，与地方政府责权利关系不明确，法人治理结构不完善，融资来源过于依赖银行贷款，地方政府违规作出还贷承诺或变相提供担保等，也的确需要引起我们高度重视。切实按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的要求进行清理整顿，包括对融资平台公司进行清理规范、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等，是完全必要的。但另一方面，面对城镇化、工业化快速发展阶段地方政府巨大的建设资金需求缺口与快速增长的居民储蓄存款之间的突出矛盾，我们仍然要充分肯定地方政府融资平台的积极意义。
搭建政府融资平台公司属于现行财政体制下地方政府投融资体制机制的重大创新，对于加快基础设施建设和推动我国城镇化、工业化发展进程具有十分重要的作用。首先，地方政府融资平台搭建了地方政府融资需求和金融市场资金供给之间的桥梁枢纽，为地方政府融通了金融市场中“富余”的中长期资金，从而在相当程度上满足地方经济建设尤其是基础设施建设的资金需求缺口。这本身就是一种重大的投融资体制机制创新。其次，在当前地方政府财权事权划分不尽合理、地方政府承担的事权相对过多的情况下，融资平台有效弥补了地方政府财力不足的缺陷，从而为地方政府更好地履行公共服务和社会管理职能发挥了重要作用。再次，与当前一些西方国家政府“寅吃卯粮”的主要用于消费的债务完全不同，地方政府通过融资平台筹措的债务性资金主要用于地方急需发展的基础设施建设，从而夯实了地方经济发展的物质基础，对于地方经济的中长期发展具有重要促进作用。最后，这种债务即使出现短期还贷资金缺口的问题，但从中长期看，随着地方经济持续增长和财力不断增强，潜在风险的可控余地是非常大的。
考虑到“十二五”期间我国仍将处于城镇化、工业化快速发展阶段，地方政府尤其是相对落后的中西部地区仍需面对交通、环保、市政等基础设施和水利、保障性住房等民生领域的巨大投融资需求，我们应按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则，继续规范审慎地推进地方政府融资平台发展。简单地实行“一刀切”，不允许对政府融资平台公司发放贷款，从而切断地方政府巨大投融资需求与资本市场之间的“接口”是不可取的。
总之，我们要客观认识和评价地方政府融资平台公司债务，不宜将其简单地等同于地方政府债务。鉴于实践中地方政府融资平台债务“或按正常进度还款，或申请延期还款，总体处于可控范围”，我们更不应人为夸大融资平台债务风险甚至将其“妖魔化”，否则不仅会抹杀现阶段地方政府融资平台对推动我国城镇化、工业化发展的重要作用，而且很可能会误导宏观调控决策。（作者单位：国家发改委投资研究所）