2008年年末，为应对国际金融危机对我国经济发展的负面影响，我国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，从总量调控和结构调整两个方面有力地促进了经济的复苏。但随着经济增长速度的快速回升，前期宽松的宏观调控政策也给经济带来大量的流动性，从而使物价呈现大幅上涨态势。为抑制通货膨胀，自2010年适度宽松的货币政策迅速退出，转向稳健甚至偏紧状态，而积极财政政策虽然赤字规模有所收缩，但积极的姿态并未改变，未来随着经济运行变化情况，积极财政政策应该如何抉择成为人们关注的焦点。本文将围绕这一问题对积极财政政策转型进行深入探讨。
一、当前宏观经济形势要求积极财政政策转型
在偏紧的货币政策背景下，积极财政政策应该发挥更大作用。一般来讲，积极财政政策的作用是在经济衰退或低迷时期，拉动经济回复到平稳较快增长的轨道。本轮积极财政政策自2008年第四季度起实施，其扩大总需求、拉动经济增速回升的效果自2009年起逐步显现。2009年第二季度起，政策对经济增长的拉动作用开始显现，GDP增速连续4个季度上升，到2010年第一季度，已回升至11.9%，全年GDP增长率实现10.3%。根据课题组计量模型分析，积极财政政策对经济增长的拉动效应要明显高于货币政策。在持续紧缩的货币政策作用下，经济增长呈现持续下滑，而物价持续上涨势头未得到有效抑制，在此背景下，如果积极财政政策退出只会进一步加剧经济下滑势头，导致经济进入滞胀状态，而如果继续保持财政政策的积极姿态，充分发挥财政政策在结构调整中的优势，针对经济运行中的突出问题，在重点领域、重点环节加大财政支持力度，则既可以促进经济实现稳定增长，又可以有效抑制通货膨胀压力。
从支持经济结构调整的角度讲，需要积极财政政策转型。本轮积极财政政策以减税和增支作为主要政策手段，借助扩大国债发行的方式为积极财政政策实施进行融资，并采取中央代发地方债的形式解决部分地方配套资金问题，从总量调控和结构调整两个方面促进经济复苏。但另一方面，积极财政政策的实施也在一定程度上增大了财政特别是地方财政的收支压力，一些地方政府转而利用融资平台进行准政府债务融资，在制度尚未健全的情况下，地方融资平台的迅速膨胀发展对地方财政可持续发展能力带来了较大风险，进而对我国财政整体健全性和持续性形成较大隐患，并将从根本上影响到经济增长的持续性。在规范的宏观经济理论分析框架中，积极财政政策实质上就是扩张性财政政策，其基本功能是逆周期经济调节，有特定的政策实施条件和政策手段，随着经济摆脱危机冲击逐渐恢复增长，积极财政政策必然面临着退出问题。但当前我国财政政策所面临的形势远较一般理论规范复杂，在阶段性完成刺激经济复苏任务后，财政政策又面临着支持经济结构调整和促进转变经济发展方式的艰巨任务，后一任务实际上是中国经济的长期可持续性问题，需要财政政策特别是扩张性财政政策发挥积极作用，以短期的财政失衡来换取中国经济长期的可持续发展，进而实现财政长期的平衡。因而，积极财政政策在当前不是一个单纯退出的问题，而更多地是一个转型问题，即由以刺激经济复苏为主的积极财政转向以支持经济结构调整和促进转变经济发展方式为主的积极财政。因此，积极财政政策将至少中期化。
二、积极财政政策转型的涵义
作为转轨中国家，我国积极财政政策较西方经济学中的扩张性财政政策具有更丰富的内涵，它既包括短期逆周期调节的总量调控政策，又包括中长期推动经济发展方式转变的结构调整政策。从我国现实情况看，积极财政政策转型具体包括下面3层涵义：
一是政策作用重点的转变，即由危机发生期，以总量调控为主转变为后危机时期以结构调整为主。在2008年国际金融危机对我国的影响不断蔓延的时候，我国政府及时出台了4亿投资计划，极大地刺激了市场需求，提振了市场信心，从总量上确保了经济的稳定增长。随着宏观经济基本回复较快增长的态势，总量扩张不应继续作为政策关注的主要目标，未来一段时间财政政策应着力关注经济结构变化，提升经济结构调整这一中长期战略目标的地位。一方面，在积极财政政策措施调整的次序方面，应率先考虑不利于经济结构优化和体制机制完善的政策措施的退出。另一方面，应着力加大有助于经济结构调整的政策实施力度。
二是政策工具的转变，通常来说，扩张性财政政策主要采取缩减财政收入和扩大财政支出两大类政策工具，随着形势的变化，政策工具也可以相应发生变化。如在危机发生时期，由于总需求收缩力度很大，以政府投资为主的政策工具更有效，但随着形势的变化，一味扩大政府投资会给经济带来诸多弊端，而转向大规模减税，或与政府投资并用，可能会达到更好的效果。此轮积极财政政策是以大规模的政府投资作为应对危机的主要政策工具，这种政策工具具有见效快的特点，但同时也给财政带来了巨大的支出压力，为满足政府投资的需要，只能大量举借债务，这就给财政的可持续性埋下了隐患。当经济步入稳步增长阶段，应当及时调整政策工具，转向以大规模减税为主或减税与政府投资并重，为经济运行创造有利的外部条件。
三是从体制层面看，财政政策转型更多的是指财政功能的转变，即由建设财政向公共财政、民生财政转变，由现行更注重效率的税制向更注重公平的新税制转变，从而实现财政由“富政”向“富民”功能的转变。1994年分税制改革以来，我国的财税体制安排一直十分注重效率，而对公平关注不够，无论是在财政支出结构上还是在税制安排上都是从效率出发，从而使我国财政支出中用于建设和满足机构运转的支出占比一直很高，而用于民生、用于社会保障、社会福利和救济的支出占比偏小，现行税收制度设置也更多强调税收征收效率，以便于征管的流转税制为主，实行单位代扣代缴的个人所得税分类征收制度，这样的制度安排导致政府在国民收入分配中的比重逐年上升，居民在国民收入分配中的比重逐年下降，从而影响了国内需求的扩大。为构建有利于扩大内需的长效机制，需要财政支出向公共财政、民生财政倾斜，努力提高所得税在税收中的比重，个人所得税实行综合与分类相结合的征收制度，尽快实现财政功能向“富民”的转变。
三、积极财政政策转型的具体建议
在当前国际国内大环境下，积极财政政策要以支持经济结构调整、促进产业升级作为转型重点，具体要从以下几个方面加大投入，努力实现经济增长与物价水平的稳定。
1.实施结构性减税政策，营造宽松的税收环境
面对当前日益复杂的国内外形势和日趋紧缩的货币政策，努力为企业营造宽松的税收环境成为财政政策的重要任务。减税作为积极财政政策转型后重点运用的政策工具，应该采取以下措施，努力减轻企业税收负担，充分调动企业发展积极性。
一是加快推进增值税降率扩围改革，支持经济结构调整与减轻物价上涨压力。当前我国宏观税负，尤其是不含社保部分的宏观税负，与其他国家相比，并不算低。2010年我国财政收入占GDP比重为20.88%，比宏观税负历史最低点1995年高出10.61个百分点，超过同年日本，接近美国同口径宏观税负的水平。其中：近3成的财政收入来自于增值税。与其他国家相比，我国17%的增值税名义税率在实行增值税制国家当中也不算低，并远远超出美国的销售税税率，一定程度上助推了当前居高不下的物价，有必要适当下调税率。对此，在不调整中央与地方增值税率分享比例、营业税并入增值税存在一定困难的情况下，建议可考虑先下调增值税税率再扩大增值税范围的办法，以此减轻商品价格上涨的压力，减轻企业负担，增强企业发展后劲，提升企业创新能力。
二是加快资源环境税费改革。以提高现行资源税征税品目的税率为重点，逐步扩大资源税征收范围，整合矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种资源收费项目，提高资源使用价格，引导资源更加有效流动，在促进结构调整和经济发展方式转变的同时，增强地方政府收入能力。
三是给予更多企业加速折旧、投资抵免等事前税收优惠政策。虽然企业所得税法规定了企业享受加速折旧、投资抵免的范围，但从我国当前的产业发展来看，劳动密集型产业受到最低工资标准的不断提高、国内生产成本的不断上升、人民币汇率的不断升值和周边后起国家的加速发展，使得该类产业的盈利空间越来越窄小，企业根本无力完成更新设备的任务。迫切需要政府在政策上给予一定的支持，适当扩大加速折旧和投资抵免等政策的覆盖范围，给予劳动密集型行业设备更新投资抵免和加速折旧优惠政策，以调动其更新改造的积极性，优化投资结构，促进产业升级以有利于推动投资结构优化和产业升级。
2.优化财政支出结构，加大民生投入
加大民生投入是适应科学发展观要求、建设和谐社会和扩大国内需求的具体体现。为了使更多的财政支出用于民生领域，需要进一步优化财政支出结构，重点需要调整以下几个方面的支出：
一是增加医疗、社会保障方面财政支出，完善社会保障制度。为支持新一轮医疗体制改革，解决当前社会保障中存在的覆盖面窄、统筹层次低、制度不统一等问题，要以“人人享有基本生活保障”为目标，以推进养老、医疗保险制度改革为重点，努力扩大社会保险覆盖面，提高社会保险统筹层次，完善城乡最低生活保障，加快建立制度统一、覆盖城乡、多层次的社会保障体系，充分发挥社会保障“经济运行的减震器”和“社会发展的稳定器”作用，为增强经济发展可持续性“保驾护航”。
二是加大民生建设投入，重点支持城镇保障性住房建设、农田水利与农村基础设施建设，落后和欠发达地区邮电通讯、给排水、校舍、基层卫生站所等基础设施建设。调整建设性支出并非简单地“一削了之”，而是要求财政支出要尽可能退出市场性建设领域，针对经济社会发展的薄弱环节加大投入，少做“锦上添花”，多做“雪中送炭”，促进基本公共服务均等化。
三是进一步压缩行政性开支，提高资金使用效率。要进一步严肃财经纪律，严格控制行政性开支的增长速度，努力提高资金使用效率，减少不必要的浪费。要改革公务员制度，调整公务员队伍结构，增强面向基层的公共服务能力，提升公务员的服务意识。
3.加大财政对科技创新的支持力度
科技创新能力的提升有利于推动产业升级与结构调整，有利于改善经济供给结构，以更好地满足消费需求，促进经济可持续发展。为此，财政需要进一步对科技创新的支持力度，包括加大科技投入在财政支出中的比重，以及制定优惠财税政策，鼓励企业进行科技创新，加快发展高技术企业等。具体建议如下：
一是进一步加大科研投入，推动科技创新。要制定优惠政策，鼓励大企业加大科技创新投入，搭建创新平台，充分发挥大企业的示范带动作用；要加大财政投入，支持企业、科研机构、大专院校加强合作，推进科技进步与成果转化，促进科研成果产业化；通过增加科技专项投入，支持新能源、新汽车、新材料等战略性新兴产业发展，积极培育新的经济增长点。
二是制定优惠政策，调动企业创新积极性。要制定力度更大的税前优惠政策，调动企业技术创新的积极性；制定税收优惠政策，鼓励企业利用先进技术，加快改造传统产业，促进产业升级；加大对节能减排先进技术的科技投入，给予企业税费优惠政策，鼓励企业淘汰能耗高、污染大的生产工艺和设备，支持经济发展的可持续性。（作者单位：国家发改委宏观经济研究院经济所积极财政政策转型与财政可持续性研究课题组 ）