PPP物有所值评价需进一步完善

PPP物有所值评价制度框架还不完善
目前，我国PPP项目物有所值评价的制度框架已基本建立。但是，关于PPP物有所值评价的争论一直不断，有些人认为PPP物有所值评价起不到实质性作用，只是走一个“过场”，应停止PPP物有所值评价相关工作。究其原因，除了个别的利益因素影响外，主要还是PPP物有所值评价自身的一些问题没有解决好，项目能否实现“物有所值”的说服力不足。

在理论和方法层面，PPP物有所值评价虽然以项目经济评价为基础，但又与一般项目经济评价的“有无项目”对比不同，它是两种实施模式的对比，即“PPP模式”与“传统模式”的对比，这就需进一步完善PPP物有所值评价的理论和方法，明确相关标准和参数选择依据，重点解决以下内容：一是明确选择传统政府投资运营模式 “参照项目”的标准与依据，以及具体项目投资和成本的估算方法；二是PPP项目竞争性中立调整的理念与原则，如何统一两种实施模式的项目边界条件，使二者具有可比性；三是两种实施模式的风险应对方式不同，如何估计PPP模式的转移风险成本；四是如何分析PPP模式的项目成本与效益。但在目前，各方的认识还不统一，也没有针对性的评价操作指南。

在实践环节，《评价指引》把PPP物有所值分为定性和定量评价两部分，但在具体操作过程中面临的问题也不少。一是定性分析标准不统一、不明确，因各地对PPP项目的认识和理解不同，导致类似项目各地操作不一致，让投资者无所适从；二是定量分析没做强制要求，没有理论解释和方法指引，没有明确关键参数选择依据，受中介机构从业人员的专业技能所限，实际评价的主观性、随意性很大，一些项目偏离评价初衷；三是我国PPP市场本身还不成熟，关键性数据支撑不足，一些操作方法，如风险分担和激励机制的实际效果还没有经过市场的有效检验；四是评价实施程序不够严谨，目前实施的PPP物有所值先于项目实施主体选择，理论上是PPP物有所值预评价，因为项目的竞价条件和风险分担机制只有在签订PPP项目合同时才能确定，相应项目的竞争性中立调整和风险成本相对评价时也会发生变化，这样事先通过“物有所值”评价的PPP项目，未必在事后能实现“物有所值”。五是物有所值的定量评价是从政府财务支出的角度来评价项目是否实现“物有所值”，忽略了使用者收费对项目效率的影响。六是没有考虑PPP项目的交易成本和监管成本。

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提升项目前期工作数据的可靠性和风险分析的全面性。PPP物有所值评价需要大量数据预测和估算，实践中面临的数据问题一是本项目预测数据的准确性，二是虚拟项目（参照项目）的可比性。目前，我国PPP项目的实施程序多数是“先项目立项，后实施模式选择”，这样，物有所值评价所选择的“参照项目”就是拟按传统模式实施的本项目，所需的项目相关数据和参数均可参考可行性研究报告相关内容。但是，受建设项目管理体制、投融资体制和预算管理体制影响，我国的政府投资项目多存在“预算软约束”的问题，项目的可行性研究多重视项目技术和工程方案的可行性研究，而对项目的经济可行性重视不够，很多项目的运营成本和收入估计仅是为了“凑数”，缺乏必要和有效的支撑性论证，项目的“经济可行性研究”变为“经济可批性命题作业”，在一定程度上影响了PPP物有所值评价的可信性。

此外，传统政府投资运营模式的公共部门集组织、生产、融资、分配和监管于一体，公共部门是风险承担的唯一主体，不涉及风险分担、转移和风险定价等相关问题，项目可行性研究报告虽也有风险分析相关内容，但多以预案性的“事后”应对措施为主，风险分析的前瞻性、系统性、全面性不够。而PPP物有所值评价对风险管理提出了新挑战，要求公共部门必须和社会资本就项目的风险分担“事先”达成一致，且为了实现总体风险成本最小化，风险必须在控制能力不同的主体间进行合理的分配，这就要求在项目前期工作中能更深入地分析和研究项目风险。可是，传统的项目可行性研究报告对这方面内容支撑不足，PPP项目实施方案的相关内容虽能起到一定的支撑作用，但按照现行的PPP项目管理程序，PPP物有所值评价属于项目辨识阶段，操作上先于PPP项目实施方案编制（属于项目准备阶段的），在一定程度弱化了PPP项目实施方案对PPP物有所值评价的支撑作用。

总体来看，PPP物有所值评价要求深化项目前期工作研究，一是解决目前项目可行性研究报告本身存在的问题，提高经济可行性的约束效果和数据的可靠性；二是增强前期工作项目风险分析的系统性、全面性，满足物有所值评价确定风险成本的需求，必要时前移PPP项目实施方案编制相关工作。

合理确定项目风险成本估计的方法与参数。《评价指引》虽然确定PPP项目物有所值评价的公共部门比较值（PSC值）的风险成本为项目全部风险成本，但由于政府自留风险成本在PSC值与PPP值比较时可对等扣除，实际上真正能影响PPP项目物有所值评价结果的还是转移给社会资本的风险成本。实际上，计算PPP项目转移风险成本的方法有两种，一种是直接计算，需分别考虑社会资本方承担的责任事项、风险事件及其概率以及相对政府传统模式的成本变化。实践中，很多PPP项目的物有所值评价报告就选用直接计算法，但只是以比例法简单地直接估算风险成本，导致风险成本估计与风险分担实际脱节，这也是物有所值评价“饱受诟病”的原因之一。另一种是以“项目全部风险成本”减去“政府自留风险成本”来间接计算。考虑到项目全部风险成本估计属传统实施模式的项目评价和风险分析范畴，政府自留风险成本可参考PPP项目政府财政承受能力论证，尤其是在目前，PPP项目物有所值评价基本还处于起步阶段，各方面的风险事件、统计数据以及概率分布等基础资料还不是很充足、完善的情况下，还是以间接法计算法更具有操作性，更利于反应项目风险实际情况。

关于如何计算项目全部风险成本，首先想到的是，从主体管理和风险成本形成的角度，按照项目全部风险成本构成，先逐项计算各项风险成本，包括项目的期望损失成本、损失控制成本、损失融资成本、内部风险抑制成本等，然后汇总得全部风险成本。但就我国目前PPP的发展阶段看，若采用这种方法来估计项目的全部风险面临的困难很大，跨多个市场，相关行业数据难以支撑。实际上，无论是从风险的控制成本还是期望损失成本，风险成本最终都体现在项目投资效益的变化。因此，我们可以项目各种风险情景下的期望经济效益指标（期望财务净现值）与项目基本方案的预期经济效益指标（财务净现值）的偏离来估计项目的全部风险成本，而且具体计算方法可以参考建设项目经济评价风险分析相关内容。

明确竞争性中立调整原则与范围。《评价指引》指出，竞争性中立调整常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等，但竞争性中立的内涵是什么，如何调整则没有进一步说明。实际上，PPP物有所值评价的竞争性中立调整就是在进行PPP物有所值评价时，对两种实施模式的政府支撑条件和其它边界条件的异同进行分析判断，对二者之间的不同部分进行统一性调整，确保项目采用PPP模式和传统模式所享有的政府支持条件或其它边界条件相同，即保持两种实施模式的可比性，这既是竞争性中立调整的初衷，也是调整必须遵循的基本原则。就目前而言，我国PPP项目竞争性中立调整的内容主要是土地和税收两方面，根源是因土地获取方式不同导致的土地成本差异，和因不同课税主体导致的税收政策不同，具体调整内容因行业的土地、税收政策不同而不同。需要特别注意的是，在PPP项目竞争性中立调整时，一定要避免对PSC参照项目已考虑的内容和属于风险成本的内容进行重复调整。此外，因私人部门和公共部门的信用不同，导致二者进入资本市场的融资成本不同，是否需对PPP净现值和公共部门比较值PSC采用的折现率进行调整，目前各方对此争论较大。一种认为PPP模式和传统模式的风险不同，折现率应当反映项目的风险，PPP模式的风险高，相应的折现率应当比传统模式高些。甚至还有的认为，只要PPP项目的折现率高于公共部门融资成本就表示PPP项目更昂贵。其实，这是没有考虑地方政府债务约束和项目债务融资风险约束的结果。另一种认为两种模式都是同一主体（公共部门）的决策选择，应当用同一折现率，否则不利项目决策比较。《评价指引》要求采用相同的折现率。当然，对PPP项目进行物有所值评价时，还需保持两种实施模式评价周期相同。