大石峡项目 PPP风险防范探索

PPP项目能够成功实施，很大程度上取决于项目参与主体之间有效的风险分担，而风险分担机制首先就要在PPP项目实施方案设计中未雨绸缪，预先筹划。大石峡水利枢纽工程PPP项目实施方案策划阶段，由于项目本身的公益属性、施工复杂性、建设周期长、经济效益较低等特性，使得项目的建设期风险机制设计受到了实施机构的关注。方案对于项目建设期的进度、质量、投资、安全及生态环保等方面的风险进行了系统的识别分析，并按照“由最有利方承担（即控制该风险有更大的利益或动机、同时由该方承担该风险最有效率）”的原则，使各方承担的风险都在各方能承受的范围内，真正落实“风险分担，利益共享”这一PPP模式的精髓。

新疆大石峡水利枢纽工程（简称“大石峡工程”）以灌溉为主、结合防洪、兼顾发电等综合利用。项目概算总投资89.97亿元，最大坝高247m，施工总工期约8.5年。本项目是目前财政部PPP综合信息平台项目管理库中投资额最大的水利项目，也是新疆自治区本级第一个水利工程PPP项目，已于2019年10月9日完成合同签署，正式进入PPP项目执行阶段，目前已截流进入全面施工阶段。根据PPP协议约定和相关法律法规的规定，项目公司为项目建设期风险（包括进度、质量、投资、安全、生态环保等方面的风险）的第一责任人。实施方案对建设期的风险进行了详细的识别分析，并制定了相应的防范措施。

进度风险控制措施

为利于实施机构对项目进度进行监管、督促，完成项目的建设进度目标，方案依据可行性研究报告中的施工关键路线，约定了进度计划里程碑时间节点作为项目的进度控制节点，项目建设期不能超过立项文件批复的8.5年。为激励项目公司的积极主动性，相应设置了进度控制的奖惩机制和绩效考核办法。若项目提前完工，则项目因提前运行并网发电的收益全部归项目公司所有；若项目公司原因造成建设期延长的，则政府方按延误日数计算违约金，对项目公司进行处罚。且，政府方将按照绩效考核管理办法，对项目公司建设期的里程碑节点进度目标实现情况进行监督考核打分，并与建设期违约挂钩，有效督促项目公司积极制定控制措施，保障项目的实施进度。

质量风控措施

项目公司建设期的首要任务就是保证项目质量，为加强对项目质量监督，方案设置了如下措施：

（1）由实施机构负责招标采购有相应资质的工程监理单位，监理单位不但对项目公司负责，也应对实施机构负责。同时，建设过程中实施机构同时聘请第三方专业公司对项目现场原材料及特殊分项工程的施工质量进行专项监督检查，并通过定期或不定期的绩效考核加强对施工单位的监管，达到对现场质量监督管理的效果。（2）项目公司的股东不具备项目建设所需的工程施工、货物生产或提供的资格和能力的，项目公司需按照相关法律法规招标确定施工单位或货物服务提供单位，同时方案中对拟承担本项目大坝施工任务的施工单位资格进行了约定，即承担大坝主体施工的单位必须有坝高100米及以上的混凝土面板堆石坝施工业绩，以降低高坝施工质量风险。（3）实施机构通过对设计责任的分担来控制工程质量。本项目勘察和初步设计工作由实施机构负责完成并承担相应的设计责任，项目公司负责施工图设计并承担相应的设计责任。这与一般PPP项目设计责任完全由项目公司承担的机制有所不同，政府方承担勘察设计责任，可有效的控制项目的质量、安全指标，项目公司负责施工图设计，并有优化设计方案的权利，也在一定范围内给与了项目供公司发挥其专业优势的空间（但对涉及工程安全、质量相关系数的调整必须经过实施机构同意），使项目设计更加安全、可靠、经济、合理。（4）出于对安全、质量的重点关注，项目原建设单位大石峡建管局和原项目法人单位大石峡建设管理公司继续保留，一方面大石峡建设管理公司作为政府方出资代表，以中央投资补助资金参股项目公司，并持有项目公司49%的股份，直接参与项目的经营管理，与社会资本共担风险；另一方面，大石峡建管局作为实施机构的派出单位，负责政府方PPP合同的履行和对项目公司的绩效考核监督，进一步提高监管力度和监管的有效性。

资金风险控制措施

项目概算总投资89.97亿元，根据可研批复，项目资本金50.61亿元，其中中央投资补助30.37亿元，自治区为项目提供了9500万元投资补助资金。剩余资金部分由选定的社会资本自筹。由于项目投资规模大，建设周期长，投资控制难度大，项目的整体经济效益偏低，给项目融资也增加的难度，同时涉及30多亿的中央投资补助资金的合规使用和管理，因此做好投资控制工作非常重要。就此，方案对于资金风险的控制也考虑了多方面的措施，比如设置项目专用账户，政府方对账户进行监督；设置了社会资本方资金与中央投资补助资金同步到位的相关条款；明确了项目公司不能融资到位的条件下，社会资本方的增信等支持义务，进一步保证项目的融资到位；保留了政府方跟踪审计的权限、征地拆迁补偿等费用的政府方包干使用，合理分担资金风险等措施。

安全风险防范措施

大石峡工程是国务院批复的《塔里木河流域近期综合治理规划》中推荐开展前期工作和《南疆水资源利用和水利工程建设规划》提出近期建设的山区控制性工程，已列入《水利改革发展“十三五”规划》和172项节水供水重大水利工程。项目最大坝高247米，相当于在河底扶摇直上建造起一座80多层高的巨型建筑物，是世界第一高混凝土面板坝，且工程所在地属于地震多发区，地质条件复杂、地震设防烈度高、坝体填筑量大，工程运行库水位消落幅度为国内最大。因此，政府方对项目安全风险处理机制的关注度极高。

本项目建设内容主要由水库大坝、泄洪系统、水电站等组成。PPP方案论证时提出了两种合作方案：“整体”方案与“AB划分”方案。“整体”方案指合作范围包含大石峡工程的全部建设内容及整体项目的运营，项目公司获得大石峡工程特许经营权，负责大石峡工程全部的投资、建设及运营，合作期满后，项目公司将整体项目设施无偿移交给实施机构。“AB划分”方案指将大石峡工程建设内容划分为A、B两个部分，A部分为水库大坝、泄洪系统等与水电站不直接相关的工程（包括初设等前期工作、征地拆迁等），即公益性部分，由实施机构负责投资、建设、运营；B部分为水电站（包括发电引水工程、发电厂房、升压站、相关机电设备等），即经营性部分，由项目公司负责投资、建设和运营，项目公司向实施机构支付特许经营权使用费，此费用用于补贴A部分工程的建设投资，合作期满后，项目公司将B部分设施无偿移交给实施机构。

“AB划分”方案对于经营收入不能满足市场投资回报要求的公益项目（如地铁PPP项目）较为常见、且被广泛应用。从多轮的市场测试看，大多数投资人也倾向于此合作方案。 “AB划分”方案下，A部分特别是 247米世界最高的面板堆石坝的投资控制、工程建设进度、工程设计施工风险全部由政府方承担，且AB划分使得建设和管理过程中存在着大量的时间上、空间上的交叉和干扰，将进一步加大建设施工和运营协调过程的问题和风险，继而增加政府方的管理成本和管理风险。针对潜在社会资本方多为水利行业大型施工管理或投资企业的实际情况，为发挥社会资本的专业优势，最终还是采用了“整体”合作方案，将项目的施工等风险让最有承担能力的投资方承担，可最大程度的降低整个项目的风险和成本支出。同时政府方也可以从项目实施的具体事务中抽脱出来，以监管者的身份，通过监督考核等方式充分发挥管理者的优势，提高管理效率、降低管理成本，同时保障大石峡工程的整体性和运营安全。

生态环保管理措施

项目要求严格执行有关环境保护和土地管理的规定，依法做好项目的环保设计、施工及竣工验收，采取有效措施保护环境和节约用地。在实施项目的过程中因环境污染和水土流失而造成人身伤亡、财产损失、罚款、经济赔偿、诉讼及其他一切责任，均由项目公司负责。且，由于项目以灌溉为主兼顾防洪、发电的公益性质，方案尤其明确了项目的水量调度需要服从塔里木河流域管理局的统一管理，把生态用水放在优先位置。

总之，项目建设期的风险是无法避免的，但却可以通过相应的措施，使风险降低。在实践中，根据不同的风险因素，应结合项目的具体情况，采取相对应的措施，以更好的保证向成功，争取更好的投资收益。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦