巩固和推动PPP“常态化”发展

PPP步入“常态化”阶段

我国PPP模式应用已历经几十年的实践探索与发展，并在2014年开启了一轮空前规模的推广应用，经过2015-2017年的快速发展，PPP模式在2018-2019年进入“规范治理”阶段；在各方期待PPP模式“再启航”之际，地方政府专项债券融资以超预期的规模和力度进入基础设施和公共服务领域，导致业内对PPP应用前景出现担忧。2020年全国两会政府工作报告并未专词提及政府和社会资本合作(PPP)模式，这甚至被部分业内人士解读为PPP“式微”的信号。

而事实上，国家层面对PPP的长期发展及其应有作用仍然给予了巨大信心和期待，从2020年以来国家多个部委的相关工作举措和陆续出台的相关政策文件可见一斑：1月，国家发改委“全国PPP项目信息监测服务平台”正式上线运行，强化了对PPP项目的常态化监测、指导和服务；2月以来，财政部先后发布“PPP项目绩效管理操作指引”、“污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本”等规范性文件，并对PPP项目入库管理提出新的工作要求；4月，中国证监会、国家发改委联合发布的《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，将合规PPP项目纳入基础设施REITs试点范畴；同月，农业农村部印发《社会资本投资农业农村指引》，提出要“推广PPP模式的实施路径和机制”；5月，两会期间发布的《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》,提出要“规范创新政府和社会资本合作（PPP）模式”；同月，国家发展改革委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知发改规划〔2020〕831号》，提出要“规范有序推广PPP模式”;7月，国务院办公厅印发《全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出“支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造”；同月，国家发改委办公厅印发《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》，其中专门对PPP项目申报基础设施REITs提出要求。

与此同时，我们也观察到，2020年以来以广西、宁夏等省区为代表的地方政府，陆续出台了进一步加强、加快PPP工作的相关措施；从PPP项目“入库”情况看，进入国家发改委“全国PPP项目信息监测服务平台”的项目数量持续增加，新入财政部“PPP综合信息平台管理库”的项目数量保持稳定。这表明当前各地政府在不断加大专项债券应用力度的同时，对PPP模式依然保持着相当的重视程度，PPP模式应用依然保持着相应的活跃度。

结合上述情况，我们认为我国的PPP实践目前正在或已经步入一个新的发展阶段。这个新阶段我们更愿意称之为“常态化”阶段。之所以使用“常态化”一词，一方面体现了目前PPP模式在相关领域更为理性的实际应用情况，同时也想藉此表达对PPP可作为一项基础性、长期性政策措施而持续稳定发挥作用的期待，以及对各方持续推动PPP“常态化”发展的期待。

PPP“常态化”具备坚实的必要性基础

坚持PPP“常态化”，其必要性首先来自于基础设施和公共服务领域政府管理和市场机制有机结合的内在要求。在过去较长的时期内，我国采用两种政策界限明确和各自特征鲜明的投资供给方式，一是政府直接投资模式，二是企业投资模式。政府和社会资本合作(PPP)模式则通过搭建政府和社会资本之间公正公平的合作关系，充分发挥政府管理和市场机制各自优势，充分利用社会资本资金、技术和专业经验，旨在实现及时、高效、高质向社会提供公共服务的目标。作为一种创新型公共服务供给模式，PPP模式也已在政策层面获得了前所未有的肯定和重视，按相关政策文件的表述，在基础设施和公共服务领域运用PPP模式是“党中央、国务院作出的一项重大决策部署”，是“转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措”。尽管我国现阶段大多数PPP项目仍然以“引资”为直接诉求，但在“引资”背后，充分利用和发挥来自政府和市场两方面的优势以提升公共服务质量和效率，依然是PPP模式的最终目标和深层价值所在，这也是需要坚持PPP常态化发展的根本原因所在。

其次，我国未来对基础设施和公共服务的长期需求，奠定了PPP作为一项“常态化”政策工具的现实必要性。我国基础设施和公共服务领域“补短板”任重道远，“两新一重”(新型基础设施建设、新型城镇化建设，以及交通、水利等重大工程)建设需求持续旺盛。无论“补短板”还是“两新一重”，都是适合PPP模式发挥作用的领域。因此，为满足基础设施和公共服务发展的长期需求,实现及时、高效和高质量提供公共服务的目标，需要PPP模式在“常态化”运用方面保持必要的力度，发挥应有作用。

另外，国内PPP“常态化”运用将有力支援我国企业高质量参与“一带一路”建设。7月30日中共中央政治局会议提出，“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。 PPP模式在我国经历了引进来、消化吸收、创新发展的过程，在新的战略背景下，正迎来“走出去”的发展机遇，并成为我国企业参与国际基础设施领域竞争、提升竞争质量和效益的重要实现途径。而只有持续保持国内PPP模式“常态化”运用态势，才能源源不断为PPP“走出去”提供丰富的实践经验支持和人才能力支撑,助力“一带一路”战略的实现。

PPP“常态化”具备良好的可行性条件

经历多年发展和探索积累，我国PPP模式已初步显现“常态化”特征，已基本具备作为一项常态化制度安排的“软硬件”条件。

一是在制度建设方面，尽管尚需进一步在法律法规层面加强对PPP模式的支持力度，但国家相关部委已经出台大量规范性文件，形成了相对较为完善的政策体系，可以支撑PPP常态发展的需要。

二是在PPP管理方面，PPP模式在曾经2015-2017年快速发展阶段所集中暴露的相关问题，已经得到相应治理和规范，使得PPP项目决策和采购程序更为科学透明，财政资源运用更为审慎规范，风险利益机制也更为公正公平，PPP模式基本具备了持续健康发展的管理环境。

三是在经验积累方面，尽管PPP模式在具体理念创新、技术运用等方面尚存在不断优化完善和创新升级的空间，但在大多数行业领域已基本形成较为成熟稳定的做法，为PPP模式“常态化”发展积累了经验，提供了技术条件的支撑。

四是在观念认知方面，历经多年来相关方面大量的政策宣贯、技术培训和项目实操，PPP核心理念已基本深入人心，政府管理部门和各参与方经过多年洗礼，积累了相应的经验和教训，业内各方都已基本做好应对PPP“常态化”发展的准备。

五是，在PPP自身的“基础建设”方面，政府各层级管理部门已配置了体系相对完备的管理机构，建成了PPP“专用管理设施”(如国家发改委和财政部皆建成PPP项目信息库)，而社会资本、金融机构、科研机构和专业服务机构等也开展大量工作，市场、融资、科研、专业服务活跃、成果倍出。PPP“常态化”已具备良好的管理“基础设施”支撑和来之不易的生态系统支撑。

巩固和推动PPP“常态化”发展相关建议

坚持和保持PPP“常态化”运用，是发挥这一政策工具应有作用和释放PPP模式长期价值的有力保障。为此提出以下建议，供批评指正，并期待作进一步深入探讨。

一是在定位方面，建议国家决策层面进一步扩大宣传和释放明确信号，强调政府和社会资本合作(PPP)模式并非为解决特定阶段性问题的权宜之计，而是一项具有基础性、长期性的政策措施；进一步建议各级政府管理部门在对公共项目的投资决策实务中，将PPP模式列为必不可少的比选论证选项。

二是在管理方面，建议进一步疏通相关制约因素，为PPP“常态化”发展创造条件。其中特别建议在加强项目建设必要性论证和改善夯实“物有所值”评价基础上，积极研究扩大PPP模式应用规模的合理性和可行性，推动PPP模式适用尽用。

三是在实践方面，建议广大业内工作者深入探讨PPP“常态化”发展阶段特点和新要求,持续保持对PPP的研究、实践参与力度和热情，为PPP实现高质量“常态化”运用添砖加瓦。(

编辑 | 张梅

设计 | 海策