创新投融资模式 发掘外溢价值

水利是国民经济和社会发展的基础和命脉，重大水利工程是保障国家水安全的重要基础设施，同时也是国家基础设施补短板的重要领域。随着2014年国家推出的172项重大水利工程建设计划陆续开工，又提出在2020～2022年期间重点推进150项重大水利工程建设，涉及工程总投资约1.29万亿元，其中有96项涉及到京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略。

鉴于水利项目的公益性特点和对国计民生的重大意义，长期以来我国水利工程主要依靠政府公共资金投入，项目资金筹措、建设管理和运行维护主要由政府部门直接承担和负责，直接体现了政府公共责任和使命但当，水利建设取得瞩目成就。但另一方面，水利项目通常投资规模大，尽管外部效益显著但直接财务收益往往不足，随着水利建设持续推进，受限于各级政府财力，项目建设资金来源问题已逐渐凸显为制约水利可持续发展的瓶颈因素。为此，积极探索创新投融资模式，引入社会资本参与水利工程建设运营，为水利可持续发展提供新动力来源，并结合模式创新不断完善和优化项目经营管理机制，提高水利工程服务效率和水平，已成为各级政府和行业的共识。

北京金准咨询有限责任公司近几年来为若干重大水利工程引入社会资本提供相关咨询服务工作，包括新疆大石峡水利枢纽工程PPP项目、和田玉龙喀什水利枢纽特许经营项目、辽宁大连英那河水库资产并购项目等，也围绕水利和流域水环境治理开展了若干专题性研究工作，包括云南滇中引水工程引入社会资本可行性研究、永定河综合治理与生态修复实施方案资金平衡动态模型测算专题、四川沱江流域水环境治理投融资研究、长江大保护水环境治理可持续投融资模式研究等。在国家150项重大水利工程建设计划启动之际，结合我司咨询实践和相关研究，特围绕水利项目创新投融模式谈谈我们的一些认识体会，希望能对相关项目推动有所裨益和形成参考。

引入社会资本是重大水利工程创新投融资模式的重要抓手

早在2015年，国家发展改革委、财政部、水利部即联合发布了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营，并选择了包括新疆大石峡水利枢纽工程在内的12个项目作为国家层面联系的重大水利工程开展PPP试点工作，积极探索水利工程投融资模式创新。2017年国家发展改革委和水利部又联合印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》的通知，以进一步规范社会资本参与重大水利工程建设和运营的操作流程，提升政府和社会资本合作质量和效果，并明确“除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营”。在2020年7月国务院政策例行吹风会上，针对150项重大水利工程建设计划，进一步透露出“深入投融资体制改革，特别是吸引社会资本参与及对于推进150项重大水利工程建设具有非常重要的意义”“要按照市场化、法治化原则，深入投融资体制机制改革”等重要政策信息。

由此我们形成一个基本认识，从国家政策导向和现实需求两方面考量，至少在目前阶段，创新水利投融资模式与“吸引社会资本参与”密不可分。对于具体的拟推动项目，按市场化、法制化原则积极引入合格社会资本参与项目投资、建设和运营，是创新水利投融资模式的重要抓手和具体举措。

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)，特许经营是政府和社会资本合作(PPP)模式的重要实现途径之一。2015年由包括国家发改委、财政部和水利部在内的6个部委联名发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(令第25号)，则为以特许经营为特征的PPP模式(以下简称“特许经营PPP模式”)推广应用进一步奠定了制度保障。从2014年以来的PPP实操看，该模式已成为政府和社会资本构建合作关系的主要方式，并在包括水利工程在内的基础设施领域中得到广泛应用。

采用特许经营PPP模式，依托社会资本资金实力和融资能力可有效解决项目建设资金来源；且由于社会资本介入参与，需由市场化专业机构承担项目建设运营管理, 政企职责进一步明晰，项目治理和管理体系进一步优化，有利于实现工程效益最大化和服务效率最优化。

需特别一提的是，重大水利工程通常具有工程建设规模庞大,技术方案复杂，施工组织和建设工期要求严苛等特点。重大水利工程采用特许经营PPP模式，按招投标法相关规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行(二次)招标。这有利于最大程度构建项目投资吸引力实现项目引资目标，并为加快和优化制定重大水利工程建设进度创造条件，提高建设实施效率。这是特许经营PPP模式所独有的一项重要制度优势。

我国水利建设经历了一个长期的过程，各地已形成大量水利存量资产，积极依托存量盘活以支持增量发展，这也是创新水利投融资模式的可行思路之一。对于沉淀于政府平台的水利公共基础设施资产，建议结合当地水利基础设施发展现状和特点，综合考虑近远期水利发展诉求，在优化存量布局的基础上，科学规划存量和增量发展关系，统筹各种模式和政策工具，积极研究PPP、REITs、资产转让等方式，盘活存量资产，促进水利设施投资良性循环。

以大连大伙房水库应急入连管线存量PPP项目为例，该项目管网长度达220公里，年供水量3亿立方米。经PPP招标程序，该管线的项目的特许经营权由上游大伙房水库运行管理单位获得，在实现上、下游设施联合管理、优化资源配置的同时，更是通过PPP模式盘活该存量资产，政府回收资金40余亿多，为其他新建项目提供了资金来源保障。同在大连市的英那河水库资产转让项目，政府通过水库资产转让获得30多亿元资金可用于新建项目；而大连市水务集团有限公司则通过购买英那河水库资产，得益于水库存量资产生产关系布局得以优化，则实现了其供水区域范围内多个水库联合调水，不但提高了用水保障率，每年还节省了调水成本。

以上两个案例分别采用特许经营PPP模式和资产转让模式以盘活存量。为进一步创新投融资机制，有效盘活存量资产，促进基础设施高质量发展，2020年4月，中国证监会和国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发[2020]40号)，鼓励有条件的项目采用公募基础设施REITs，将沉淀于基础设施中的股权投资盘活，为基础设施发展筹措股权资金。对于符合条件的水利工程，建议积极开展REITs试点，为新一轮重大水利工程建设进一步拓宽资金来源渠道。

2020年9月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅和国家开发银行办公厅联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，启动生态环境导向的开发模式(EOD)试点。EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

水利工程与环境保护存在密切联系，有的水利工程本质上即可视为环境保护工程，建议地方政府根据水利项目具体情况，可积极借鉴和利用EOD理念和政策,统筹水利与环境、水利与区域的协同发展和一体化发展，探索“水利建设～资源开发～资本运作”的有机结合方式，发掘和利用水利工程外溢价值，在更为广阔的视角下创新重大水利工程投融资模式。

 编辑 | 张梅

 设计 | 大米