轨道交通PPP 与TOD 开发融合发展

当前轨道交通PPP模式的操作模式

轨道交通主要从以下几方面对城市经济产生带动作用：一是提升城市基础设施的总体水平，提升城市投资营商环境，提高城市的竞争力，为城市经济发展提供更加坚实可靠的物质基础；二是投资建设带动固定资产投资及上游产业发展，同时提供新增就业岗位；三是建成运营后提升居民出行意愿，带动商贸、餐饮等产业的发展；四是城市轨道交通间接带动了房地产市场的繁荣。

我国城市轨道开通运营、规划、在建及客运量均位居世界第一，截止2020年底国内43个城市共开通运营轨道交通运营里程达7978公里，其中：地铁运营里程6303公里，轻轨、市域快轨、有轨电车等合计1675公里。轨道交通项目的实施有效带动了城市经济的发展。

目前，我国新建轨道交通PPP项目主要采用BOT运作模式，付费机制则主要采用可行性缺口补助的模式，项目建设的资金来源于项目资本金和银行贷款。付费机制是PPP项目的核心关注点，目前较为常用的付费机制有影子票价、等额付费、车公里补贴、21号文付费机制四种，但无论哪种付费模式最终都列入财政一般公共预算支出，都受到PPP政策关于支出红线的限制，随着各地在PPP项目上的支出逐渐达到或接近财政红线，轨道交通建设的资金来源必将成为城市决策者面前的一道难题。

1.盈利模式单一，盈利能力弱，社会资本缺乏长期运营的兴趣。目前轨道交通PPP项目运营的收入来源主要是票务收入和广告收入，盈利模式单一，且运营收入甚至不足以覆盖运营成本，项目盈利能力弱，通过运营无法收回项目投资，需要巨额财政补贴才能逐年收回投资。因投资回收周期长、投资收益低，社会资本缺乏长期运营的兴趣，导致项目实施重建设、轻运营的倾向，无法真正激活社会资本对项目的运营活力。

2.轨道交通PPP项目面临的政策限制多、项目收益低，导致项目自身融资能力差。PPP项目的资金来源分为资本金和债务融资，其中债务融资可通过银行贷款解决，但资本金需要社会资本和政府共同筹集，政府能直接注入项目作为资本金的资金较为有限，大部分资本金需要社会资本方筹集。一方面，相关政策要求城市轨道交通项目资本金比例大于40%且禁止以债务作项目资本金，客观上加大了资本金的筹集难度；另一方面，参与轨道交通PPP项目的社会资本多为国有建筑施工类企业，但其资产负债率高、投资能力弱，需要引入财务投资人筹集项目资本金，但轨道交通项目收益低的特点限制了资本金融资的可能性。

3.当前的PPP模式无法从根本上解决项目建设的资金来源。轨道交通项目应用PPP模式的初衷大多是为了解决建设资金来源，缓解财政在建设期的支出压力，虽然当前思维PPP模式可以平滑财政支出，但进入运营期后财政就会面临巨额的补贴支出，并不能从根本上解决资金来源的问题。

4.轨道交通建设与沿线站点周边土地开发难以有效衔接。一是，土地开发需要经过土地出让，轨道交通建设主体和土地开发企业很可能是两个主体，两个主体因目标、利益上不一致很难做到有效配合和衔接；二是即使轨道交通建设主体和土地开发企业都由城投企业实施，而城投企业在规划设计、项目营销等能力方面的缺失，使轨道交通建设与沿线站点周边土地开发两个分离的环节也难以有效衔接。

轨道交通PPP模式发展面临的上述问题不仅会延缓轨道交通的建设步伐，还可能会导致该模式难以可持续发展。城市轨道交通服务作为准公共产品，具有很强的公益性，但经济上却有巨大的外部性。轨道交通TOD则是利用轨道交通快速高效的特点，对轨道交通站场周边土地进行高强度开发利用，形成功能融合、宜业宜居、环境友好、出行方便的城市综合体的规划、设计、建设和开发模式。将轨道交通PPP项目招标与站场站点周边土地使用权出让流程合并实施模式，采用公开招标的方式选择轨道交通设施社会投资人和站场周边开发用地土地使用权受让人，中标社会资本方与政府方出资代表组建合资PPP项目公司，由PPP项目公司全面负责轨道交通设施的投资、建设和运营维护及站点站场周边土地的开发，在运营维护期满后，将轨道交通设施无偿移交给政府指定机构。通过合理运用城市轨道交通的正外部效应，优化轨道交通PPP的实施模式，将轨道交通PPP模式与TOD开发结合起来，将两个分离的环节统一起来、将不同主体的利益统一起来，能够促进轨道交通站点站场周边土地的高效开发利用，有效化解轨道交通项目收益低、盈利结构单一的问题，提高社会资本参与项目投资运营的兴趣，提升项目融资的能力，从根本上解决项目建设资金来源。

1.促进轨道交通站点站场周边土地的高效开发利用。轨道交通PPP模式与TOD开发融合发展，对轨道交通站点站场周边土地的高效开发利用主要体现在两个方面。

一是集约化的扩展了城市空间容量，提升了轨道交通站点站场立体空间的开发利用效率。城市轨道交通建设的意义不仅在于提供快速通行的手段，更重要的是为城市的空间结构、功能形态扩展到三维空间创造了良好的条件。项目公司作为轨道交通建设和土地开发的唯一主体，可充分统筹轨道交通建设与土地开发两个环节，将地上基础设施与地下空间布置合理重组、有效结合并集约利用，形成以站点站场为依托、地下商业空间为手段的统一完整的地下空间结构。

二是提升轨道交通对沿线土地的增值。轨道交通提升了土地的可达性，从而提升了轨道交通沿线房地产价值，这是轨道交通最直接的外部效应。项目公司可将站点站场周边土地与站点站场设施进行整体规划设计，进一步优化TOD社区车行、人行、商业流线，聚集社区与站点人气，将便捷性与客流转换成商机，实现交通枢纽与经济枢纽的良性互动。

2.从根本上解决轨道交通建设、运营的资金来源。轨道交通PPP模式与TOD开发融合发展，可激发社会资本参与项目的热情，提升项目的盈利能力和融资能力，从根本上解决建设资金来源，拓宽运营资金来源。
一是扩展了项目的收入来源，解决了项目盈利结构单一、盈利能力弱的问题。轨道交通PPP项目运营的收入来源主要是票务收入和广告收入，而站点站场周边土地开发可将项目公司的收入来源拓展到物业销售、物业出租，有效利用轨道交通对沿线土地的增值经济价值。

二是进一步激发社会资本参与项目的热情。一般轨道交通建设期在四年以上，而房地产开发项目则在获取土地一年内就可预售，将轨道交通建设和站点站场周边土地开发赋予同一个实施主体，轨道交通建设期内TOD社区开发就可为项目公司产生销售收入，极大的缩短了轨道交通PPP项目的投资回收期，可进一步激发社会资本参与项目的热情。

三是从根本上解决轨道交通建设资金的来源问题。将轨道交通PPP项目招标与站场站点周边土地使用权出让流程合并实施，以缓交土地出让金、返还土地出让金等形式，可极大的缓解社会资本的出资压力，解决项目筹资难的问题。同时，TOD社区开发销售收入可在很大程度上覆盖轨道交通建设成本，从根本上解决资金来源问题。

四是拓宽运营资金来源。站点站场周边的房产因其人流量大而具有较高的商业价值，通过对外出租TOD物业中的商铺、公寓，可拓宽长期运营资金，进一步减少政府对轨道交通项目运营的补贴。

3.票价的制定及调整拥有更大的空间，可实现政府、社会资本方、公众的三方长期共赢。轨道交通PPP模式与TOD开发融合发展，缩短了投资回收周期、提高了项目盈利能力和融资能力，同时也为客运票价的制定及调整创造了更大的空间。政府方通过准确核定轨道交通建设及物业开发成本，对土地出让地价、物业销售价格进行合理限制，参与物业开发收益分成，将项目的投资收益限制在合理范围内，可设计出票价制定的合理机制。轨道交通项目运营周期长，影响项目实际收益的影响因素很多，如政策、法律、经济、金融、不可抗力等多种因素，通过制定合理的票价调整机制和运营补贴机制，可在运营周期的不同阶段视物业出租的实际情况调整票价和运营补贴。通过对项目准确的定价，可最终实现政府、社会资本方、公众的三方长期共赢。

 编辑 | 张梅

 设计 | 大米