关于重大水利工程投融资模式创新的思考

水利工程在国民经济社会发展中一直发挥着巨大的基础性、公益性和战略性作用，但又普遍具有投资额大、投资期长、直接财务回报率低等特点。在过去较长时期内，我国水利工程建设资金主要来源是各级政府财政资金和银行贷款，社会资本投资介入比例较低。在项目管理方面，水利项目通常依托工程建设设立专门的事业性单位作为政府投资和银行贷款承接主体，负责实施项目投资建设和营运管理，政府自建自营色彩浓重，市场化程度总体较低和偏低。

在贯彻新发展理念、构建新发展格局、落实高质量发展的时代背景和要求下，随着国家基础设施领域投融资体制改革的不断深化，在多年探讨探索的基础上，水利工程尤其是重大水利工程投融资模式创新越来越成为各方共识，受到各方高度关注。在水利发展硬需求和国家政策强引导的双轮驱动下，对水利创新的相关认识得以不断深化和扩展，相关创新实践探索不断涌现。为此笔者结合在水利投融资咨询领域相关实践和思考，就水利工程投融资创新提出以下相关认识和建议，以供业界参考和探讨。

什么是水利工程投融资模式创新

什么是水利工程投融资模式创新，或怎么做才算模式创新？这是目前众多水利项目面临的一个困惑。我们理解，水利工程投融资模式创新可体现在两个重要方面：一是在项目资金筹措方面，需要突破长期以来依赖政府直接和无偿投资补助为主的局面，需要积极引入社会资本参与，实现多渠道多主体的多元化资金筹措，在项目资金来源方面由“政府办水利”转变为在政府引导下的“社会办水利”；二是在项目管理方面，与多元化资金筹措变革相适应和相配套，需要按市场化和法制化原则，突破长期以来以政府部门设立水利事业单位作为项目业主、以政府自建自营为特征的项目投资建设和运营管理模式，落实政府和市场“两手发力”治水方针，充分发挥社会资本专业能动性和各方积极性，最终实现提高水利公共服务的供给质量和效率的目标。

中央预算内投资支持方式正在发生深刻变化

基于重大水利工程的基础性、公益性和战略性特点，在可见的未来，重大水利工程资金筹措仍然会维持财政资金为主导的格局，依然需要得到中央预算内投资的大力支持。在此意义上，可以认为包括中央预算内投资和各级地方政府财政资金的持续支持和投入，是水利工程不断探索和开展模式创新的基石和基础。但另一方面，我们也感到国家支持重大水利工程的方式正在发生深刻的变化。2021年《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（国家发展和改革委员会2021年第44号令）发布以后，在开展大型水利工程项目的前期论证工作时，必须按照44号令的要求，明确中央预算内投资所形成的资本金属于国家资本金，由政府出资人代表行使所有者权益。这一要求传递出两方面重要信息，一是中央预算内投资资金的投入方式正在从过去以投资补助为主的模式向资本金注入方式转变；二是中央资金的承接和管理使用主体由传统水利事业单位转变为由建立了完善公司治理结构的国有企业承担。在上述政策导向下，中央预算内投资资本金注入支持无疑将以“水利资本”形式在水利领域实现长期的持续性积累。我们理解其进一步的意义，也为未来得到国家支持的水利设施进一步实施存量REITs、实现中央预算内投资资金循环利用、提高资金使用效率创造了良好的机制条件。

在咨询实践中，我们发现目前正在推进的不少重大水利工程，依然在按传统思路运作实施，项目推动面临较大难度，需要项目推动者及时调整思路，以适应新形势变化和新政策要求。

以模式创新为契机，加快农业水价综合改革

水利工程通常具有发电、城市供水、农业灌溉、防洪等各种综合效益，除在发电、城市和工业供水方面水利工程服务价格与市场机制接轨外，而在其他方面尤其是农业灌溉方面，则长期实行的是低价政策或无偿服务，未能完全体现水利工程应有价值，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本。《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）指出要“用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制”。

从笔者直接参与编制投融资创新方案的近十个列入“150项重大水利工程”项目来看，项目皆有农业灌溉开发任务，而其中个别项目已基本具备相应提高农业灌溉价格的承受能力。因此对于有条件的水利工程，在前期研究投融资模式创新方案时，建议宜在充分调研论证基础上，与农业水价综合改革要求一并谋划和考虑，争取模式创新与水价改革并举，这样一方面可提升水利工程财务效益，为投融资机制创新创造有利条件，另一方面通过水价改革，推动农业用水方式由粗放向节约集约转变，助力优化水资源配置格局、提高水资源承载能力，为经济社会高质量发展提供有力支撑。

科学设计水利工程投资回报机制

近年政府与社会资本合作PPP（含特许经营）模式在我国大量应用于大型基础设施建设项目中。这类项目通过市场化方式引入专业化社会资本，一方面降低了各级政府筹资压力，另一方面强化项目法人（项目公司）在投资、融资、建设管理、运营维护等项目全生命周期的管理责任，有利于为提高项目建设营运效率。但社会资本的投入需要满足合理的回报，而大型水利工程通常更多贡献于社会综合效益，依托项目使用者付费财务效益通常不能满足社会资本投资回报诉求。因此，在制定引入社会资本的合作方案中，需要结合水利工程实际情况、考虑水利工程内部和外部效益，为水利工程设计科学合理的回报机制。按照这一理念，我司圆满完成了包括浙江开化水库、新疆大石峡水利枢纽工程、田玉龙喀什水利枢纽、辽宁大伙房水库应急入连管线等大型水利工程引入社会资本的咨询任务。以辽宁大伙房水库应急入连管线存量PPP项目为例，通过招标，该管线的项目的特许经营权由上游大伙房水库运行管理单位获得，在实现上下游设施联合调度、资源优化配置的同时，也实现了降本增效，保障了社会资本取得合理回报。

多样化的项目实施主体安排

在中央预算内投资资金“资本化”的政策趋势要求下，结合相关水利工程兼具公益性和经营性的特点，考虑现行财税法律制度相关要求和社会资本合理诉求，对于特定水利工程在建设管理实施主体方面可采取多种安排方式。通常一个项目对应一个业主单位，但在特定情况下，一个项目中安排多个独立实施主体也不失为合理选择。在某水利项目咨询工作中，我们借鉴北京地铁4号线PPP项目经验，提出了水利项目的“AB模式”。即将项目建设内容划分为A、B两个子项目包，分别设立A、B两个“项目业主”。A业主依托各级政府投资资金而组建，是承接中央预算内投资资本金注入的主体，主要承担项目公益部分的投资和建设管理工作，而非传统意义上既是项目投资者又是政府监管者的“建管局”角色。B业主由政府出资人代表和招标引入的社会资本共同出资设立，也可由社会资本单独出资设立，是市场化主体，主要负责项目经营性部分的投资建设和全部工程的营运管理工作。A、B两个项目业主互为独立的法律实体，皆接受政府部门的统一监管。在新形势下，上述A、B划分方案是否具有普遍应用推广价值，仍然需要各方不断探讨和进一步研究论证。

结语及展望

重大水利工程公益属性通常较强，但并不应因此排斥社会资本的积极参与和较大规模参与。针对具体拟建项目，科学构建与项目边界条件相匹配的投资交易结构、设计合理的价格和回报模式、妥善安排工程建管和政府监管方式，积极引入专业实力社会资本，应是当前和未来时期水利工程不断创新模式、不断实现提质增效的重要举措和方向。

编辑 | 伊   南

校对 | 闫建军

设计 | 大   米