PPP项目调整事项处理程序初探

PPP构建了政府和社会资本之间长达二三十年甚至更长时期的合作伙伴关系，无论各方经验如何丰富，都不可能避免合同在履行过程中需要根据届时的内外部因素的变化而调整某些约定。实务中，针对PPP项目所涉及的调整事项，有的过于随意而有的又过于谨慎，本文拟针对进入执行阶段的PPP项目，依据调整事项的重要程度、是否涉及实质性约定变化等分层识别，分为合同约定的机制和原则可解决的调整事项、需履行上报和进行公开信息披露的调整事项、政策文件明确禁止调整的事项等，通过梳理调整事项和处理方法、路径，使各参与方能够重视PPP项目的适当调整以保证项目实施的合法性和合规性,保障项目提供应有的公共服务。

增依据合同约定的机制和原则可解决的调整事项

PPP项目签订的合同体系文件中，为应对合作期的内外因素变化，都设置有相关条款，约定处理原则和机制。对于合同约定范围内的调整事项，由项目公司和合同各方依合同进行调整。如对于PPP项目公司与施工单位之间，项目工程变更依据其双方签署的《施工合同》约定进行处理。此类变更主要包括：设计交底阶段，因设计前期相关准备资料不全或设计考虑不充分，或者因设计人员业务水平原因，导致设计单位设计图纸深度不够，经审图发现问题而需要纠正施工图纸中的失误或其它变更事项；实施阶段，如改变施工方法，或增减具体工程项目等，导致发生工程变更、材料更换等；或者建设单位对项目定位发生改变，引起建设标准、建设规模、项目功能等内容发生改变，从而需对设计进行结构上、外观上及功能上的局部修改等。另外，由于施工条件、外部环境等发生变化，在施工中遇到一些原设计未预料到的具体情况、地质条件的变化导致基础结构变更、市场环境变化采用新工艺或新材料或其它施工措施等，都可能引起工程变更。

此类调整事项发生时，PPP项目公司应按规定履行相关变更程序，如需要及时提交签证变更单，并附明确变更图纸、工程量计算公式、图例及工程量、相关影像资料等附件，同时施工总承包单位、监理单位、跟踪审计单位、设计单位、PPP项目公司应签字、盖章，做到流程合规、有迹可查。

政府方尤其是实施机构以及项目公司作为PPP项目工程管理的重要参与方，对于相关项目变更事项如果纳入了政府实施机构与PPP项目公司之间所签署PPP合同约定，则相关工程变更须进一步按PPP合同约定的原则或方法进行处理。

未对PPP整体合作关系产生重大影响，履行上报和进行信息披露的项目调整事项

在PPP项目公司与政府实施机构合同关系中，如果工程变更调整事项并未对政企合作关系产生实质性影响，则此类调整需要履行上报和信息披露程序。此类变更事项可能包括：由于实际推进过程中的现实困难，例如项目征拆工作，导致部分建设内容无法实施而需要进行工程调整的事项；按照PPP项目合同约定应由政府方承担的人工、材料等物价上涨超出政策文件规定的上限而需要履行审批手续的事项；由于上位规划调整导致建设规模和建设内容需要调整的事项，例如污水管网项目由于排水规划调整，导致污水管网的范围发生变化；由于增加PPP合同之外的附属工程或配套工程需要进行变更调整的事项，例如项目的外电源、外部市政管线等；由于项目融资目的需要调整对项目公司股东和股权进行变更的事项等。

此类事项调整通常需按各地出台的相关管理规定执行。如某省财政厅已发布PPP项目变更管理办法征求意见稿。按其征求意见稿，将可以调整的事项分为一般变更和较大变更，一般变更的程序较简单，将相关变更调整材料准备齐全提交省财政厅后即视为变更完成；较大变更的情形除调整项目资本金占比、项目公司股权结构外，主要包括总投资变化幅度在10%至30%之间的变更，对此类较大变更须取得省财政厅书面变更备案通知，才能视为完成变更备案。

在调整事项是否属于实质性变更这个问题上通常将投资额变化是否超过10%作为评判标准。根据《政府投资条例》规定，初步设计投资概算超过经批准的可行性研究报告投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。另，《政府采购法》规定，政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

履行信息上报和信息披露流程，是保证PPP项目按合法合规性原则实施的重要措施。由于这类调整与当地规划调整、政策性要求以及征地拆迁、项目融资等实际情况相关，通过协商后合作各方通常能接受这类变更，但应以相关政府部门批准为前提，特别应注意这种变更和调整不得实质性扩大或增加PPP项目的合作范围，改变公共服务和产品的供给。

政策性文件规定须履行重新审批和论证审核程序的调整事项

项目执行过程中，有些调整涉及固定资产投资审核备程序的重新履行，梳理《政府投资条例》、国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）文件，重新履行审核备程序的调整事项包括：建设地点、建设规模和主要建设内容、建设标准等发生较大变化。财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）对PPP示范项目实施动态管理，涉及项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单，并对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。

实务中发生重新履行审批、论证程序的调整事项的原因有很多，例如合作内容发生变化，增加建设与原项目绩效产出不相关的内容，比如河道生态修复项目拟增加大面积硬化广场；前期设计方案论证不充分，工艺标准发生变化进而影响建设内容变化，例如水处理工艺、垃圾生化处理工艺等重大调整；项目需求论证不充分，需求预测过于乐观，例如智慧城市建设内容过于超前与城市发展不匹配，实际建设时需要大幅度缩减建设内容。

当重新履行审批、论证程序的调整事项发生时，确需调整的需要项目原立项主体委托咨询机构重新编制《项目可行性研究报告》，并提交投资主管部门重新履行投资审批手续。可行性研究报告重新审批后，实施机构委托咨询公司对两评一案进行修订，组织专家论证，取得法律意见书，编制项目补充协议，资料齐全后报请本级人民政府审批。基本建设审批手续及两评一案审批流程完成后，根据调整后结果，本级财政部门首先向省级财政部门提交项目资料修改申请及所附材料，并更新调整库内信息和相关资料，等待省级财政部门对申请及所附材料审核确认后即完成调整。

结语

PPP项目调整实质上是项目合同双方权利义务的变更。在项目合同签订时，应对可能发生的项目调整涉及的各方责权利以及调整引起的后果承担、损失赔偿等进行明确约定。在合同履行过程中，如发生了项目调整的情形，双方应对可能发生的调整事项及时达成协商一致的处理意见。最后，对已经调整的事项应通过补充协议的方式明确双方的权利义务，并依法履行项目调整的相关政府审批程序和手续，包括PPP综合信息平台的资料更新等，进而达到规范开展PPP变更工作，确保PPP项目可持续性以及政府、社会资本和公众多赢的目的。