PPP项目再谈判触发原因及应对措施浅析

PPP项目再谈判的触发原因

1.客观原因

PPP项目合同的不完全性。PPP项目合作周期长、项目复杂，在缔结合同时很难预测未来可能出现的所有变化。实务中，也经常出现有的PPP项目套用某个合同模板的情况，缺少对特定项目有针对性的设计，造成部分项目条款不当或缺失现象，如有的污水处理项目缺乏价格动态调节机制条款，造成再谈判。

外部环境变化。PPP项目周期长，项目面临的外部环境可能发生明显变化，如建材价格大幅上涨导致建设成本上涨超过期初设置条件、城市规划调整导致项目建设内容发生较大变化、市场需求发生超出预期的变化等，进而引发合同再谈判需求。

此外由于有关PPP项目管理、财税、金融等相关国家政策或要求发生变化也造成相关PPP项目需要开展再谈判工作。

2.来自项目本身实施运作的原因

投机行为导致再谈判。如个别社会资本方为获取项目采用低价策略，签署合同后在项目实施过程中提出再谈判要求。

PPP项目发起者经验欠缺导致再谈判。在PPP前期运作过程中，由于政府方项目推动者经验欠缺、时间紧迫等原因，导致合同文件存在设计缺陷、规制框架不足等问题，如合同编制时缺乏价格调整等弹性机制、缺乏再谈判及社会资本退出机制等。

社会资本能力问题。如社会资本方不具备PPP合同中承诺的融资、建设、运营能力，或无法按期注资到位，导致无法履约引起的再谈判情形。

政府履约问题导致再谈判。如政府方不按合同约定付费、违反合同调价、无法足额按时投入项目资本金、地方政府换届导致项目管理思路和方法发生变化等情况。

由于社会公众反对引发再谈判。如污水、垃圾焚烧等项目选址前未充分征求相关公众意见、运营不达标，或相关项目使用者付费价格过高引起公众反对，进而间接引发PPP合同需要再谈判。

可纳入再谈判的事项内容

为便于实务操作，笔者通过对PPP再谈判具体事项进行梳理，明确可纳入再谈判范围的事项和不建议纳入再谈判范围的事项，为PPP项目再谈判提供指引。

1.建议可纳入再谈判范围的事项

主要包括以下四类事项：

一是条款冲突、约定不明确事项。如合同明显缺乏PPP项目运营内容或运营标准的；未明确约定资本金出资时间或工期的；缺乏价格动态调节机制的；付费公式中有关建设期贷款计算基数、起算时间等条款前后表述不一致的事项。

二是法律政策变更引起的谈判事项。如税务体制、会计准则等发生变化，以及PPP领域发布新的规范性文件要求原项目进行补充完善的。如在相关政府管理部门对PPP项目绩效评价提出了新指引新要求的情况下，如已签订的PPP项目合同未建立绩效评价机制或相关评价机制不符合要求的情形，应通过再谈判方式进行补充。

三是由于项目前期运作缺乏经验等，项目违规需要整改引起的谈判事项。如在合同中未建立按效付费机制、以债务性资金充当资本金、政府方担保项目公司债务、承诺固定回报或保底承诺的项目须进行整改或退库，此类问题须按照相关要求进行整改，导致合同再谈判。

四是不涉及合同实质性内容、不影响项目运作和产出要求，但合同双方认为有必要进行重新谈判约定的事项。包括在特定情况下涉及合作期限调整、价格调整、工程变更、项目经济参数调整、项目需求超预期变化处理等事项，在双方同意调整或按合同约定可调整的情况下可通过再谈判进行相应调整。

2.不建议纳入再谈判范围事项

PPP项目再谈判须建立在谈判内容及程序都依法依规的基础上，对于具体谈判事项是否能纳入再谈判范围，政府方与社会资本方需根据原合同约定和具体拟谈判事项确定。通常情况下，合同文件中已明确为不可变动内容的事项不建议纳入再谈判范围，对于PPP项目范围、融资、运营维护、付费机制、项目移交等对合作双方权利义务和风险责任划分有重要影响的条款，通常归为不可谈判范围事项。但是，如项目执行过程中发生重大变化，导致项目原有交易边界设定基础动摇、项目难以实施的，为避免已投入项目资源浪费和继续实现项目目标，政府方与社会资本方可开展再谈判，调整相关交易边界或风险责任等以使项目可继续实施。

PPP合同中涉及实质性条款的事项，具体包括以下五类：

一是项目运作模式。具体项目中选择运作模式时要综合考虑该类项目的回报机制、融资需求、资产权属等因素，因此除非项目出现重大变化，通常不能通过再谈判进行调整。

二是项目付费机制。如由于社会资本方未充分测算需求变动风险而要求变更项目付费机制，此类情况可能会导致增加政府支付或将社会资本方应承担的价格风险向政府方转移，因此建议归为不可谈判范围事项。

三是项目履约主体。实务中，经常出现社会资本方联合体中标后要求转让股权，或增加财务投资人、子公司等情况，这实际上是变相改变项目建设或运营主体，因此，除非合同事先已有约定（如设置“股权锁定期”等条款），这种随意变更项目履约主体的情况，会给PPP项目后续实施带来较大风险。因此项目履约主体变化不应纳入再谈判范围。

四是项目合同标的。如扩大或减小项目投资内容、调整中标价格等中标标的，将直接伤害项目公开招标选择投资人的公平性，另一方面也可能会导致PPP项目在实施过程中较大幅度增加政府方财政支付等风险,因此投标标的变更不应纳入再谈判范围事项。

五是项目绩效评价标准降低。按照PPP管理要求，PPP项目要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任，因此要求降低绩效评价标准的事项不应纳入再谈判范围。

PPP再谈判的应对措施

1.引入专业咨询机构，充分开展项目前期工作。如加强对项目可行性及可融资性的评估；细化PPP实施各种前期论证文件的编制，对项目经济投入与产出、财政承受能力、物有所值等进行充分论证，避免需求预测过于乐观引发的再谈判问题。

2.合理设计PPP合同，完善再谈判机制。合同设计中一方面要通过风险研究完善相关机制设计，对重要的项目机制要考虑必要的风险裕度，做好弹性处理，以规避再谈判的发生；另一方面也要考虑到再谈判可能发生的情况，预先设计再谈判触发机制相关条款，完善再谈判相应程序，提高再谈判效率，避免投机性谈判。

3.在项目招投标环节，加大对于明显低价投标行为的详细审查。政府方应优化改进评标方式，合理制定评分规则，避免完全或极大程度依赖价格确定项目中标人，将财务状况、信用、业绩、项目“投建运”方案等纳入综合评分指标。

4.引入第三方协助参与合同再谈判。再谈判大多综合了较为复杂的法律、财务、项目管理知识，涉及对财务模型、风险再分配等的调整，可引入第三方专业机构协助谈判。

5.加强PPP再谈判监管。除项目实施机构及行政主管部门对项目常规监管外，还可加强公众监督，减少公众反对等风险，并加强再谈判的监管和信息披露，规范再谈判发起、处理、审批、公示等流程。

结语

为解决PPP项目实施中常见的再谈判问题，需对PPP再谈判的触发原因及具体事项进行分析，从而制定有效的应对措施，以尽可能减少不必要的再谈判，避免PPP再谈判带来的管理效率降低、公共资源浪费等问题，保障项目合法合规性，从而平稳推进PPP项目。