发挥好PPP在基础设施投资中的作用

PPP参与基础设施投资的重要性空前

（一）基础设施建设资金筹措难度加大

适度超前开展基础设施投资需要大量建设资金，而当前环境下资金筹措难度加大。一是地方政府融资能力有限。2015年新预算法实施以来，财政资金成为地方政府唯一的合法投资资金来源。受经济增速下滑、土地出让收益贡献降低、民生支出占比增大等因素影响，财政资金对基础设施投资的支撑乏力。尤其是受新冠肺炎疫情冲击，地方财政收支矛盾更加严峻，部分地区甚至出现“三保”困难，财政资金对基础设施投资的支撑作用更加有限。另外，防范化解地方政府债务风险管理几乎将地方政府传统的融资渠道全部堵死，而可替代的新的融资模式尚未出现。二是平台公司融资更加困难。受前期快速扩张影响，很多平台公司资产负债率偏高，不少已超过70%监测标准，加上缺乏有效的抵押资产，常规银行贷款变难。金融监管政策收紧以来，对银行理财产品的穿透式管理致使城投非标融资业务呈断崖式下滑。在地方政府和融资平台两大传统投资主体融资能力有限的背景下，吸引社会资本推动基础设施超前建设的重要性空前。

（二）待建基础设施项目市场风险和技术风险增加

经过几十年的大规模建设，我国已建成相对完善的基础设施网络，甚至在某些领域出现了结构性过剩等情况。开展新一轮基础设施投资，不再局限于传统的、成熟型的基础设施项目，而是包括更多服务国家重大战略的重大基础设施和新型基础设施，这类项目技术性强、建设和运营风险高，尤其是新型基础设施项目对先进技术的依赖性强，待建项目的这一变化对投资主体的建设运营能力提出了更高要求。即使是传统的基础设施项目，如地铁、道路、桥梁等，受地形条件、生态环保等因素影响，其施工难度、建造成本、项目周期等都远超过去。为应对项目技术风险和经济风险的双重挑战，提高项目建设运营效率需要发挥社会资本在技术、信息等方面的比较优势。

PPP参与基础设施投资的条件更加成熟

（一）PPP进入规范发展“提质”新阶段

经过2018年以来的规范整顿，我国PPP已经进入规范化、优质化、可持续发展的新阶段。精细化管理覆盖方案编制、采购、融资、信息公开、绩效评价等项目全生命期的各个环节。目前已形成项目决策科学化、社会资本遴选法治化、融资规范化的良好发展格局。2022年3月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，对政府在政府和社会资本合作中依法诚信履约提出了更高要求，PPP高质量发展的基础进一步夯实。

（二）地方政府发展PPP的积极性、主动性提高

与2014年依靠中央政府动员不同，当前PPP发展更多是由地方政府推动。2020年3月，广西印发《广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施》，将PPP模式作为政府首选的投融资工具。7月，宁夏出台《关于加快规范推进政府和社会资本合作模式促进经济高质量发展的若干措施》，要求政府投资新建城镇污水和垃圾处理、收费公路、城市供热、供水等项目原则上全部采用PPP模式实施，其他政府投资新建的、具有一定收益的项目优先采用PPP模式。2021年，广西再次出台推广运用PPP三年行动计划，湖北、江苏、山东、海南等省也相继出台加快PPP发展的新政。地方政策的密集出台展现了PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生发面的潜力，同时表明地方政府发展PPP的决心，有助于稳定市场预期。

（三）推动PPP发展的财政空间充足     

财政承受能力10%红线被认为是制约PPP发展的最大障碍，也是不少地方放弃PPP的主要原因。经过近几年的规范整顿，地方财政承受空间充足。据财政部PPP综合信息平台数据，截至2022年8 月，全国2763个有PPP项目在库的行政区中，2729个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中2034个行政区财政承受占比低于7%预警线，1574个行政区低于5%。如果考虑以土地、物业、广告等经营资源代替可行性缺口补助或者以片区综合开发等创新模式开展PPP，PPP继续发展的财政承受空间将更加充裕。

完善制度，助力PPP更好服务基础设施投资

理当前，法律法规不健全、财政支出红线等因素是限制PPP发展的主要障碍，建议从以下三方面完善制度，促进PPP更好发展。

（一）加快PPP立法进程，稳定各方信心

PPP在我国泛化滥用的根本原因在于相应的管理法规不健全且层级和效力低。2017年7月，备受社会各界期待的PPP条例征集意见后，至今尚未出台。2020年1月，PPP的三大指导性文件—《PPP物有所值评价指引(试行)》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》全部失效，而新的文件尚未出台。建议抓紧制定及时出台新的PPP操作指引、财政承受能力论证、物有所值指引等指引政策，同时加快推进PPP立法进程，为PPP复苏提供坚实法律保障。

（二）以省为单位统筹10%财政承受额度

经过七年的推进，有些地区的财政承受能力已接近10%。实地调研了解，10%财政承受红线也是不少地方放弃PPP模式的主要原因。因此，10%红线能否在一定范围内松绑，是PPP能否进一步加快推进的主要症结。考虑到各地经济社会发展水平不同，基础设施和公共服务建设需求也有很大差异，各地统一的10%财政承受要求，实质上限制了部分地区的发展。由于PPP具有融资功能，越是欠发达地区需求越大，而我国西部地区基础设施建设面临短板多与财政弱的双重困境，某些地市由于地形因素导致建设成本高企，基础设施供给能力进一步受限。建议以省为单位，统筹平衡10%财政承受额度。这样可在不突破现有政策红线下，提高PPP的应用空间。

（三）适当提高公共产品价格

近年来，PPP项目的单体规模不断扩大，PPP项目的投资风险、施工难度、资本和技术密集度等明显提高，基础设施的投资回报率整体下降。因此，在不增加政府债务的前提下，如何满足社会资本的合理回报就变得更为重要。其中一种路径是加快推进公共产品价格改革，在综合评估公共产品质量、公众承受意愿和承受能力基础上，适当提高公共产品价格，提高PPP项目财务收益水平。为提高公共产品定价的科学性，建议引入由PPP利益主体和专业人士共同组成第三方定价机构，定价综合考虑社会资本、地方政府和社会公众的利益诉求和抗风险能力，最大程度保障PPP参与各方的利益。