后政企合作时代地方国有轨道交通企业的突围之路

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In order to promote the local state-owned rail transit enterprises to better use their own advantages to explore the path of sustainable development in the post PPP era, this paper explored the implementation path of cooperation between the local state-owned rail transit enterprise and other social capital under multiple combinations, based on the characteristics of the development cycle of the state-owned rail transit enterprises, the current government demand and market demand, and the comparative advantages of the state-owned rail transit enterprise, in order to provide guidance for the sustainable development of the local state-owned rail transit enterprise.

目前，国内多城市开始采用政企合作模式，通过引入社会资本以拓宽资金引入渠道，提高建设、运营管理效率。部分城市的政企合作项目已完成从增量阶段向存量阶段转变，激发多线并举、新既联动背景下政企合作模式对城市轨道交通发展的推动作用。然而，随着社会资本的持续引入，作为政府方出资代表的地方国有轨道交通企业（以下简称“国有轨交企业”）及已开放城市轨道交通政企合作项目市场的政府开始面临新的发展问题。一方面，国有轨交企业因市场压缩及竞争压力的激增，导致传统发展路径不再适用，企业已显现出可持续发展乏力问题。另一方面，随着政企合作项目不断累加，政府方的财政可承受能力几近财政部限额要求，资金压力陡增，致使政企合作模式已无法满足持续开发项目的要求。由此可见，在当前形势下已实施城市轨道交通政企开发项目的政府方及国有轨交企业皆急需探索出一条适用于新格局、新形势下发展路径。

国有轨交企业发展周期特征

城市轨道交通国有建运企业发展主要经历传统模式阶段、增量政企合作项目阶段、存量政企合作项目阶段及市场拓展阶段四个阶段，并在各阶段依据其所占据市场规模具备不同的市场竞争条件。同时，在国有建运企业发展的不同阶段，政府方和社会资本方面临的问题和诉求也在发生变化。

在传统模式阶段，国有轨交企业享有单一主体的红利，但整体市场仍存在着逐步变化的趋势。随着财政资金由充盈转向相对不足，投资市场在逐渐向社会资本开放，社会资本的也从单纯的施工承包商部分转变为采用建设-移交模式（BT模式）参与项目。随着政企合作模式的到来，城市轨道交通市场也从单一主体转变为了有限主体格局。财政资金的压力促使政府引入社会资本进入轨道交通市场，国有轨交企业也在增量阶段逐步过渡到存量阶段过程中经历着整体建设及运营市场面临大幅压缩的挑战。在市场拓展阶段，国有轨交企业需借助行业的进入壁垒维持竞争优势。在该阶段，政府财政压力更为明显，加之市场的大幅压缩，国有轨交企业需要开始以社会资本的身份拓展项目市场，维持企业的可持续化发展。

国有建运企业的特质优势分析

在市场拓展阶段，国有轨交企业已积淀了解决传统模式及政企合作模式下各类问题的相关经验，并形成了以项目组合、模式组合、伙伴组合为基础的三组合协同互进特质优势。

一是利用伙伴组合发挥国有轨交企业及社会资本的能力协同。国有轨交企业在作为政府方出资代表阶段已积累并形成了以项目整体策划能力为基础的核心竞争力，掌握政府与社会资本利益诉求的契合点，作为社会资本参与市场竞争时，可为标的项目所在城市提供具有强可行性、可落地性、可操作性的综合咨询方案。同时，作为深耕于城市轨道交通的国有建运企业，具有的平台优势、运营人才和技术优势及声誉优势等也会弥补不同社会资本合作方的资源短板，可精准锁定适合的合作伙伴参与市场竞争。二是利用项目组合实现城市轨道交通涉及各类项目的价值协同。通过国有轨交企业和社会资本各方资源开发能力的互补，依据价值激发时序，逐步开发城市轨道交通线路周边多种项目形式和经营业态，形成多项目组合下轨道、住宅、商业、产业间的链式互动，进而实现项目价值的协同提升。三是利用模式组合实现项目价值并最大化保证项目参与各方的利益诉求。采用BOT模式实现建设与运营协同，引入TOD模式实现资源开发及资金反哺，采取OM模式实现运营专业积聚和成本节约，利用TOT模式实现资金循环和整体统筹。同时，可通过多模式组合完善参与各方的退出机制，应用资产证券化（REITs）盘活项目存量资产，利用股权收购（PE）及企业并购（M&A）实现股权退出，当项目现金流加大且满足利润目标时，则可通过首次公开募股（IPO）推动公司上市，实现股权增值。

路径设计

资源优势互补下国有轨交企业与社会资本的合作是以合作方间的优势资源融合为基础，通过细分市场，针对性设计适配的合作模式，激发资源的协同效应，具体如图所示。

在项目挖掘阶段，利用伙伴组合优势，确定合适的社会资本合作伙伴。由合作社会资本利用企业资源寻找项目开发机会，了解项目信息，由国有轨交企业通过政治资源与标的项目所在地政府进行接洽，宣传其已开展政企合作项目经验，获得项目采购方的认可与信任。

在项目准备阶段，国有轨交企业与社会资本方共同筹划合作方案。在项目采购过程中，充分发挥“三组合”优势，完成以下三方面工作。一是利用模式组合优势，设计项目实施方案。由国有轨交企业依托项目经验，从全生命周期角度优化拟参与政企合作项目的操作模式及运营方案。二是利用项目组合优势，筹划项目资源开发方案。由国有轨交企业及社会资本规划项目组合，设计不同项目的开发时序，以满足标的项目所在政府地方财政收入的需求及参与方退出时机的需要；三是利用合作社会资本的优势资源推进项目建设和投融资方案。由合作社会资本主导筹划建设方案，并和金融机构对接研究项目融资方案，通过限额设计、优化设计、降低融资成本等方式提高项目公司的整体收益。

在项目执行阶段，由国有轨交企业与合作社会资本融合式执行项目建运管理及与项目相关的综合开发工作，并按约定分配利润与资金，包括施工利润、土地经营与开发及产业开发利润、政企项目形成的分红及项目清算资金等。

预期目标 

以城市轨道交通行业为基点，国有轨交企业可参与的市场包括主营业务及非主营业务两个方面。主营业务为以提高建设、运营效率，优化建设、运营成本，降低资金使用成本为导向的城市轨道交通投资、建设、运营业务。非主营业务包括以下四个方向：一是以统筹、综合多种模式商业开发经营为导向的非票经营业务；二是利用城市轨道交通与土地协同价值提升为导向的土地开发与经营业务；三是以城市轨道交通为轴心的多元化产业开发业务；四是以TOD理念为依托的城市开发与经营业务。

在参与外省市或非本市级城市城市轨道交通新建或存量项目中，国有轨交企业通过开拓市场可拓宽收入来源，延伸企业的盈利渠道，并通过成本疏散激发企业发展的规模效应，降低企业发展的边际成本。

小结  

在城市轨道交通市场开放的新时期，国有轨交企业应主动转型，以社会资本身份参与项目竞争，积极整合在传统模式阶段、增量PPP阶段、存量PPP阶段积累的资源及经验，激发伙伴组合、项目组合、模式组合的特质优势，与不同社会资本的协同合作，进而探索出一条适合于新格局、新形势的可持续发展路径。