当前地方政府引导基金发展现状及完善建议

政府引导基金已成为政府支持产业升级、创业投资与中小企业创新的有力抓手。有关数据显示，过去十年，政府引导基金规模年复合增长率达到45%左右，自身规模增加了2.6万亿元。为了谋划更好发挥政府引导基金积极作用，我们对北京、上海、部分长三角省市等地的部分基金机构、被投企业、基金管理人进行了深度访谈，发现地方越来越青睐设立政府引导基金，但竞相大额化、设置下沉化、直投趋多化、退出延期化的“四化”趋势十分突出。若不及时引导、善加疏通和适当纠偏，可能造成各方皆输的局面。

政府引导基金发展迅速，已成为促进创新、支持产业升级的重要抓手

政府引导基金最早出现于2002年，中关村科技园区创业投资引导基金的正式运作标志着我国第一支由政府出资设立的具有“引导”名义和性质的基金登上历史舞台。2005年，国家发改委等部门联合出台《创业投资企业管理暂行办法》，提出“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立和发展”，创业投资政府引导基金实现了从实质设立到正式立法的跃迁。

经过多年发展，我国政府引导基金增长迅速，大体经历了起步萌芽、快速发展到整合优化三个阶段，政策驱动在其中发挥着重要作用。2012年以前，我国政府产业投资基金处于探索阶段，每年只有几支或几十支基金设立。但是从2012年开始，随着我国产业由规模扩张转向创新驱动发展阶段，加上国家大力清理和规范招商引资优惠政策，中央及地方以往支持产业发展的政策性拨款资金转为投资基金（简称“拨改投”），越来越多地方政府将设立投资基金作为新的投融资平台和招商引资的新途径，政府产业投资基金呈现爆发式增长，特别是2015年至2017年，国家部委牵头设立了多支千亿级的基金，如2000亿元的国有资本风险投资基金、1400亿元的国家集成电路产业投资基金等，政府产业投资基金发展进入高速成长阶段。2018年以来，针对前期大规模设立的政府产业基金出现的一些问题，国家有关部委相继出台一系列政策予以规范，如2018年发布了“资管新规”，2019年出台了《政府投资条例》等，加强了对政府资金的预算约束，规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”，重点消除多层嵌套和通道、禁止资金池业务，防范资金错配、金融风险扩散。由此，政府产业基金募资大大受限，设立规模逐年下降。为进一步提升政府资金使用效率，各地政府开始调整优化，重点聚焦存量基金的合并整合与精耕细作。根据投中研究院的相关报告显示，截至2022年底，我国共有政府引导基金1531支，累计自身规模2.74万亿元。从地区分布来看，37.28%的政府引导基金集中在江苏、广东（不含深圳）、北京、深圳、上海六大热点辖区。

总体来看，设立政府引导基金可以较好贯彻落实政府的政策意图，可以大幅提高财政资金使用效率，成为政府支持产业升级、创业投资与中小企业创新的有力抓手。一方面，按照相关政府引导基金的管理规定，基金必须投向非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境、区域发展、战略性新兴产业和先进制造业、创新创业、新旧动能转换及制造业转型升级、中小企业发展等领域，努力聚焦市场难以发挥作用的产业领域或弥补市场失灵，从而促进了政府公共职能的发挥。另一方面，由于引进了市场机构和市场化机制，政府产业投资基金也较大程度提升了政府资金使用效率，促进了政府资金引导和放大作用的发挥。

当前政府引导基金存在大额化、下沉化、直投化、基金退出延期化倾向，需引起高度关注 

通过走访北京、上海、部分长三角省市等地相关机构，发现当前政府引导基金呈现出资金规模大额化、机构设置下沉化、投资方式直投化、基金退出延期化等倾向，不仅不利于政府引导基金引领带动作用的发挥，也不利于基金公司的健康发展，甚至还会一定程度打乱被投企业的发展步伐，需引起相关部门的高度关注。具体表现在以下方面：

（一）攀比心理和追求轰动效应使地方引导基金规模不断刷新纪录
近年来，各地竞相把政府引导基金作为支持实体经济发展的主要手段，为先声夺人、彰显力度，屡屡刷新引导基金规模纪录。一方面，一线城市的基金已很少低于千亿。如，杭州2021年提出设立总规模1000亿元的创新引领母基金，到2023年5月已变为设立三大支千亿基金；西安2023年初提出建立总规模不低于1000亿元的重点产业链基金集群、带动先进制造业项目投资规模超过3000亿元；重庆在第五届“西洽会”上宣布将成立一支总规模达2000亿元的重庆产业投资母基金。另一方面，三四线或西部城市设立百亿级基金的消息屡见报端。有机构统计，2022年各地官宣了近40只百亿级别的政府引导基金，多数来自创投行业并不发达的三四线城市。

这种做法的不足之处在于：一是名不副实，扰乱市场。很多基金设立最终并未达到预定目标或被层层挪用拼凑，以至于被投企业和基金从业者都无法讲清到底有多大规模。如，2017年西部地区某省会城市提出设立1000亿元发展基金，力争带动5000亿元社会资本，但到目前为止，该基金仅推出一期，实际募资规模也仅为100多亿元。有关数据显示，截至2022年底，政府引导基金目标规模达到12.84万亿元，但认缴率仅为50.7%。设立和募资中的不规范，给地方政府不实宣传和不当承诺提供了土壤。二是资源闲置，使用低效。由于考核、招商和返投很难兼顾，不少引导基金很难找到合适的基金管理人，加上自身直投又缺乏渠道资源，导致无法投出，造成资金闲置。有业内人士估计，近年部分号称百亿、千亿元规模的引导基金，实际落地规模可能不足计划的1/3。

（二）层层效仿和地方招商压力使不少乡镇街道都设立了引导基金
在国省市各级引导基金设立如火如荼，基金跟投成为地方招商引资“必要配套”的大背景下，区县级甚至乡镇街道都开始设立引导基金，部分地区区县级基金数量甚至已超过其他各级基金数量。有关数据显示，2022年我国省级、地市级和区县级政府引导基金数量占比分别为15%、38%和47%。其中，区县级政府引导基金2022年新设立56只，同比增加9.8%。以部分长三角省市为例，基层政府引导基金从规模和数量上都是较大的，许多地市的乡镇和街道都有自己的引导基金，部分区县（市）纷纷发力政府引导基金，规模小则数十亿元，大则上百亿元。
这种做法的不足之处在于：一是带动不足、功能重合。一方面，与国省级政府引导基金相比，区县甚至乡镇街道层级的基金规模总体偏小、议价能力有限，很难撬动社会资本和上级财政资金的直接参与。另一方面，由于投资方向总体有限，基金难免出现功能定位重复或模糊问题。有关数据显示，仅以“新动能”“高质量发展”“经济转型”“产业升级”为名的区县基金就占了多数。各地新设政府引导基金的投资布局扎堆集中在半导体、新能源、清洁技术等战略性新兴产业，基金设立定位与当地产业格局匹配度低。二是运行困难，加剧内卷。即便长三角等发达地区，在区县或乡镇街道一级要招募到有能力的基金管理者也十分困难。一些地方坦承，自设基金管理人员和投决会成员往往是体制内出身，曾在银行、科技等部门工作。由于薪酬不高、机制和能力滞后，区县和乡镇一级的基金运作仍处于低水平和“抱大腿”阶段。由于各地都有类似基金，企业也把基金跟投作为项目落地的条件之一，导致不同地方在跟投金额、优惠条件上互相“竞价”。

（三）母基金撬动效果不彰和标杆效应诱导地方倾向项目化直投化
近年来，受多种因素影响，越来越多地方政府在设立引导基金时不再优先选择母基金形式，而是依托某个企业或某个项目设立直投化基金。究其原因，一方面是由于层级较多、存续期长、返投较难、政府目标和委托机构目标往往不一致等原因，政府引导基金参股子基金、逐级撬动放大效果并不理想，使得母基金运作模式不被地方政府青睐。另一方面，深圳、合肥、青岛等地的政府引导基金频频开展基金直投，取得了高投资回报、快项目退出、有产业落地的多赢效果，让更多地方政府意识到直投的显著优势。因此，大量地方政府开始利用引导基金开展项目直投，有些地方政府甚至依托某个企业或某一单一项目进行定向直投。有业内人士称，项目基金的市场占比已达20%左右。

这种做法如果仅从投资效果来看，很难对直投和撬动孰优孰劣作出评判。但从全局看，如果不满足特殊条件，直投化专项化将产生比较明显的副作用和潜在风险。一是存在挤出民间资本、恶化创投生态的副作用。政府引导基金本身定位于母基金，通过市场化基金管理人分散投资风险、寻找合适标的。引导基金的直投化专项化将不可避免地与市场化基金管理人争抢资源，并利用其体制优势获胜。二是影响政府预期政策目标的实现。一方面，以直投的方式投资项目，很容易占用基金大量资金，挤占其对其他项目的投资。另一方面，基金项目化可能让骗子钻空子，招来一批骗补贴的公司，非但没有提振经济，反而搅乱了当地产业发展节奏，无法实现地方政府提振经济的初衷。三是打乱被投企业的发展进程。被投企业为满足地方政府引导基金的打款要求，而违心地迁移企业注册地，从而导致企业在新注册地出现人才流失等“水土不服”问题。

（四）项目回报不佳、退出渠道不畅和国资监管导致基金退出延期化
有关机构数据显示，尽管近十年我国新增了2.6万亿元的政府引导基金，但有1.4万亿元是在2015～2017年期间设立的。由于多数基金的存续期为“5+2”或“7+2”，因此政府引导基金将在近两年集中到期。但现实中，由于项目投资回报不及预期，缺乏上市、并购和转让等退出渠道，加上被投企业工商核销手续繁琐、取证难度大以及部分国资项目按现价退出可能触碰国资流失红线等原因，真正实现如期退出的基金少之又少，更常见的情况是申请延期退出。

这种做法的不足之处在于：一是募投管退四环节难成闭环。退出不畅导致政府引导基金投资难以形成闭环，不利于基金的滚动循环与可持续发展。二是期限错配影响基金的发展。由于部分项目所处行业等原因，其孵化期本身要长于基金存续期，而缺少二手份额转让基金(Secondary Fund，S基金)和成熟的私募股权投资二级市场，导致政府引导基金无法实现份额转让和有序退出，从而影响基金自身的持续发展和基金管理人的业绩。此外，国资监管也导致部分项目退出无法实现，亏损项目无法及时核销，也给基金的后续运营带来负面影响。

相关政策建议 

在当前民间投资乏力、经济回升不及预期的背景下，地方政府引导基金应该发挥引导带动作用。针对“四化”趋势及其风险危害，建议强化分类监管、地方统筹和专业运作，推动地方引导基金特色化、体系化、专业化发展。

一是加强对地方政府引导基金分类监管。对于投资战略性政策性项目占比较高的基金，允许其适当延长政府投资基金存续期，从目前较为普遍的7-9年延长至20年左右。完善国有资本开展创业投资的考核机制，允许经合规程序认定为履职尽责失败的项目及时核销。

二是加强相关经验推广。建议相关部门在全国范围内筛选一批政府引导基金体系化、跨区域、垂直化发展的典型案例。推介政府引导基金回归母基金定位、优化直投项目管理，同时推介对基金出台一倍返投、对主要投资于初创期科技型和创新型企业的子基金提高出资比例等让利政策的典型经验。

三是推动地方政府引导基金专业化、特色化、体系化发展。加强相关政策宣传，积极鼓励各级地方政府与市场化基金管理机构合作，结合当地实际情况与产业发展需要，设立引导基金。推广“一产业一基金”的模式，构建主题基金群，支持针对中小企业、科技研发等关键环节设立专项发展基金，构建功能型基金群。

四是完善相关配套制度。鼓励社保基金、保险资金积极参股地方政府引导基金，改革地方政府引导基金管理办法，适当放宽国有资产保值增值要求，允许其以促进地区经济发展、增加就业等更宽泛的考核指标来考核基金管理公司业绩，探索建立较为灵活的国有资本定价机制。探索建立和完善政府引导基金高质量发展会商机制，定期通报基金管理机构不合理的行为，并要求相关机构对因此行为给企业造成的经济损失给予赔偿。简化企业工商注销手续，允许其通过提供企业不存在的 证明材料（如不再缴纳社保等）即可注销。