政府投资项目后评价面临四大突出问题——基于湖北、四川的调研

后评价是政府投资事后监管的重要环节，对提高政府投资项目决策水平和投资效益具有重要意义。从国家层面，我国2008年首次针对中央政府投资项目的后评价管理提出要求，2014年对中央政府投资项目后评价管理办法进行完善。从地方层面，在中央政策指导下，各地不断完善并强化政府投资项目后评价工作，目前已有16个省份出台了相关管理办法。其中，湖北和四川两省的政府投资项目后评价工作开展较早，工作经验较为丰富，均已建立起较为完善的后评价工作机制，成为各地学习的榜样。但在调研中也了解到，我国当前政府投资项目后评价面临一些共性问题，亟待进一步解决完善。

政府投资项目后评价工作存在四方面突出问题

（一）评价对象存在一定程度的模糊，亟需进一步明确
后评价对象在实际操作与相关条例中存在概念差异。在中央政策中，2014年的政府投资项目后评价管理办法将后评价的对象限定为国家发展改革委审批可行性研究的中央政府投资项目。在地方层面，参照中央有关规定，政府投资项目后评价的相关文件中，政府投资项目的概念更类似于政府出资的项目，既包括直接投资项目和资本金注入项目，也包括政府补助和贷款贴息类项目。然而，这与《政府投资条例》中政府投资项目为政府直接投资项目和资本金注入项目的范畴不同，造成后评价工作实际操作中评价对象模糊，后评价对象亟需进一步明确。

（二）评价范围局限于具体项目，偏离制度设计初衷
一是后评价过于关注微观问题。投资项目后评价虽是以项目为评价对象，但其最终目的是以项目为载体提升优化投资管理的制度、政策、机制和方法。对项目的后评价，如果仅仅局限于单个项目经验教训的总结，其作用和意义就会大打折扣。调研中了解，当前政府投资项目后评价的重点过多集中在微观项目层面，较少涉及政府投资的宏观管理制度、政策和方法的完善。

二是后评价缺乏专题评价内容。在政府投资管理中，后评价的政策目标在于通过对某个或某类项目的系统性分析，总结出存在于政府投资管理中的共性问题，进而提高投资决策水平和政府投资效益。我国政府投资种类多、分布广，选取过多的项目开展后评价不具有可行性，项目过少又难以起到经验总结的作用，开展专题评价十分必要。然而，我国当前后评价工作还十分缺乏专题评价的内容。

（三）评价时点相对滞后，难以实现及时纠偏
首先，评价时点滞后导致其难以发挥监督作用。在当前制度设计中，后评价所起的作用仅是总结经验，无法实现投融资体制改革对后评价在投资事中事后监管中发挥监督作用的定位。其次，评价时点滞后致使其无法对项目及时纠偏。项目竣工验收并投入运营后再进行后评价，此时决策和建设过程中存在的问题均已成为事实，而对被评价项目本身的及时纠偏、整改完善没有实际作用。调研中了解，西部某高速铁路项目，其运行速度技术方案从项目建议书批复的350公里，到最后初步设计批复确定的250公里，期间该项目出现两次重大技术方案变更，实际建设中没有预留未来发展空间。后评价查出此问题时该项目已经建成并投入运营，重大技术问题已成既定事实，项目无法整改完善，对西南地区铁路网高速、高效运行的制约作用将长期存在。

（四）后评价成果质量不高，运用有待挖掘
一方面，后评价成果质量不高。调研中了解，由于第三方咨询机构专业水平良莠不齐，以及后评价有效工作时间和资金保障不足等原因，后评价报告存在质量不高、评价深度不够、对策建议针对性不强等问题，最终成为完成任务的证明、整改问题的依据、学习宣传的材料，距离优化完善投资管理体制目标相去甚远。

另一方面，后评价成果运用程度不够。现有的后评价工作较为分散，缺乏统一的监督和管理，评价机构分布于政府的各个部门和行业中，直接反馈流程难以形成，评价成果难以有效推广和应用。

政策建议

（一）明确后评价的对象和主要内容
首先，明确政府投资项目后评价对象为直接投资项目和政府资本金注入项目。中央政府投资项目包括直接投资项目和政府资本金注入项目两类，需要审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计（按照国家规定简化报批文件的除外）。因此，政府投资项目后评价对象应覆盖直接投资项目和资本金注入项目，并以此为中央政府投资项目后评价的重点。

其次，不宜对投资补助和贷款贴息项目开展后评价。对于投资补助和贷款贴息两类项目，中央政府仅提供部分资金，在项目决策、准备、建设等事前事中阶段并不参与项目管理，在事后也不宜开展后评价。因此，应尽快修订现行2014版的后评价管理办法，进一步明确后评价的对象和主要内容，提高其适应性。

（二）以目标为导向增加专题后评价比例
我国政府投资种类多、分布广，适当增加专题后评价的比重，是通过投资项目后评价经验总结，提升优化投资管理的制度、政策、机制和方法的较好选择。在项目选择方面，针对党中央、国务院关注的重点问题，选取代表性项目开展专题后评价。在评价重点方面，系统分析重大规划落实、重大政策执行、重大工程实施中的关键问题，有效发挥后评价成果作为规划制定、项目审批、资金安排、项目管理的重要参考依据的功能与作用。

（三）加强后评价与事中事后监管的有效衔接
一是加强重点环节的评价。开工环节的评价重点是项目开工手续是否齐全，总投资完成一半时评价进度是否滞后，竣工环节评价概算、建设内容、建设标准等是否符合批复要求，后评价环节的评价重点是项目功能效益的发挥。二是制定政府投资中长期后评价计划。根据政府投资5年储备要求，制定5年以上政府投资的中长期后评价计划，项目可行性研究获批后即纳入后评价计划，同步开展事中各类动态监管，有效解决现行后评价难以及时纠错的不足。三是健全后评价与事中事后监管的工作衔接机制。后评价是事中监管结果的体现，可以将事中监管的数据、信息等与后评价充分共享、有效协同，构建后评价和事中监管有机结合的工作机制，建立覆盖项目全生命周期的动态监管机制。

（四）加强后评价成果的运用
一是加强制度保障。将后评价成果运用的要求，在后评价报告编制大纲或政府投资可研编制指南中予以明确。如，后评价报告中增加同类项目比较的章节，可研报告的审批要以同类项目的后评价成果为重要参考依据等。二是形成奖惩机制。成果运用尤其应关注如何通过对重大决策失误、重大设计变更的倒查追责，做到有制可依、有制必依，充分体现警示作用与制度的权威性，倒逼相关管理责任主体切实加强管理。三是明确费用保障。确保后评价工作的专项资金足额到位，实现“事前有审批、事中有监督、事后有评价、评价结果有运用”的政府投资管理闭环。