我国财政收支运行及支持投资建设特征和趋势展望

当前我国需求不足特征明显，同时受房地产市场影响地方财政收入显著下降，积极的财政政策是否还有空间，积极的财政政策对固定资产投资的支持具体如何体现，是大水漫灌还是精准滴灌，是新形势下面临的挑战。本文通过详细梳理财政整体收支、投资建设收支、对地方支持倾向，以发现我国财政运行特征和倾向，并通过简单的国际比较，尝试展望未来，回答上述问题。本文研究的财政收支，除特别说明外不包括国有资本经营预算与社会保险基金预算。

财政收支紧平衡，广义赤字率不断攀升

收入出现阶段峰值，财政收支剪刀差不断扩大，支出强度有所降低。2021年我国综合财力（一般公共预算和政府性基金收入，不含预算稳定调节基金、上年结转等调入资金、以及债务收入） 29.28万为阶段峰值，2022、2023年财政收入分别为28.16万亿、28.75万亿。综合财力负增长主要受政府性基金收入下降影响，2022、2023年全国政府性基金收入分别为7.79万亿、7.07万亿，分别较2021年降低20.55%、27.86%，同期全国一般公共预算收入正增长。从支出端看，我国长期实施积极的财政政策，财政支出只增不减。2023年我国财政支出37.59万亿，同比增长1.2%，10年复合增速8.64%，略快于同期GDP平均增速，也快于财政收入增速。“一增一减”我国财政收支剪刀差不断扩大，2023年达到9.28万亿，较2022年扩大3206亿元，较2012年扩大8.23万亿。受制于收入负增长，财政规模虽然不减但支出强度（财政支出/GDP）从2020年以来有所下降，由2020年的36%降至2023年的30%。财政吃紧集中体现在地方财政，政府性基金锐减导致地方收支缺口（自有收入占比-支出占比）快速扩大，从2020年的-20.84%扩大到2023年的-24.71%。基于地方财政收支缺口扩大，中央启动了特别国债、超长期国债等工具，支出责任增强，央地财事权关系被动改善。

政府债务快速攀升，成为我国可支配财力（综合财力+债务收入+国有资本经营预算）第二大来源，广义赤字率不断攀升。财政收支缺口主要通过政府债来弥补，政府债务规模快速上升，新增债务从2012年的8000亿快速提升到2023年的8.26万亿 ，规模扩张了近9倍，期间政府性基金扩张1倍多，一般公共预算扩张74%。与之对应，可支配财力结构发生较大变化，债务收入占比大幅攀升，从2012年的4.87%提升至2023年的21.92%，首次超过政府性基金，成为可支配财力的第二大来源。随着政府债务的快速扩张，我国广义赤字率不断提升，2023年达到6.55%，同比提升0.44个百分点，与可比的2017年相比，上升了2.72个百分点。

财政支持投资建设总规模下降，支持领域略有调整

支出规模2021年以来负增长，支持强度减弱，专项债成为重要手段。财政支持投资建设的显性分块资金是政府性基金支出，2020年受特别国债影响达到11.81万亿，出现阶段性高峰，之后逐年下降，2023年支出10.13万亿，较2020减少1.7万亿。相应的，政府性基金支出强度（政府性基金支出/财政支出）一改2015年以来持续攀升的态势，从2020年的32.74%下降至2023年的26.96%，也首次低于2019年水平。除政府性基金外，一般公共预算中亦含有投资建设支出项 ，与政府性基金支出合一可以称之为全口径财政支持投资建设规模。初步统计2022年一般公共预算中用于投资建设的支出2.77万亿左右，全口径财政支持投资建设的强度达到39.3%，由于一般公共预算用于投资建设的支出从2019年开始趋降，因此全口径财政支持投资建设强度并未改善。从区域来看，东部地区财政支持建设强度最高，东北地区最低。从收入视角看，财政用于建设的资金有三大来源：政府性基金收入、地方政府专项债收入、一般公共预算收入（仅含建设项），2022年三项来源分别占比53.38%、27.6%、19.02%，分别较2012年提升-16.43、27.6、-11.17个百分点，专项债日益成为支撑建设的重要来源，如图2。

市政和产业园基础设施跃居财政支持前三领域。三类资金的使用均有较为明确的用途，对三类资金支持细项进行归类整合为22项 ，2022年财政支持的前三建设领域为土地储备、市政和产业园区基础设施、城乡社区基础设施，特别值得一提的是在专项债的支持下，市政和产业园区基础设施于2020年开始取代保障性住房跃居前三。过去10年财政支持的重点根据需求有所调整，但公路、铁路、口岸、棚改、市政和产业园基础设施、医疗、能源7项在不同时期均正增长，其中增速前三为市政和产业园、能源 、铁路，分别得益于专项债、政府性基金、专项债支持力度提升。市政和产业园基础设施的异军突起，显示了我国财政支持发展的导向。

中央财政支持地方更加重视提质增效

中央转移支付对东部地区支持力度有所增强。我国区域发展不平衡，区域财力也不平衡，在分税制框架下，中央财政通过转移支付发挥重要的统筹平衡作用。比如2022年，东、中、西、东北自有财力分别为10.69万亿、3.45万亿、3.61万亿、0.57万亿，占比分别为58.33%、18.83%、19.72%、3.12%，基本与GDP规模相适应，叠加中央转移支付和政府债后的可支配财力则分别约为14.9万亿、7.08万亿、8.81万亿、1.87万亿，占比分别为45.64%、21.67%、26.97%、5.71%，东部地区与中西部的财力差距缩小20余个百分点。从中央转移支付对地方的支持力度来看，2022年中央对东、中、西、东北转移支付分别为2.11万亿、2.47万亿、3.98万亿、1.05万亿，占比分别为21.95%、25.71%、41.41%、10.93%，其中西部和中部地区分别较2015年下降了1.2、1个百分点，东部地区则上升了2.2个百分点。

政府债发行向东、中部地区倾斜。2023年，东、中、西、东北占当年新发地方政府债比重分别为：46.63%、22.36%、25.81%、5.21%，分别较2015年提升7.89、4.31、-12.04、-0.17个百分点，西部和东北地区新发政府债份额显著下降，专项债发行的市场化导向显著提升。政府债发行份额不代表区域宏观杠杆率高，2023年，东、中、西、东北地区地方政府债余额分比为17.1万亿、8.72万亿、10.89万亿、3.02万亿，宏观杠杆率分别为26.18%、32.32%、40.45%、50.72%，叠加城投债的广义宏观杠杆率（广义负债率）分别为36.11%、43.05%、48.39%、52.01%。

展望：财力空间可期，结构持续调整，非经营类固投环境有望改善

经济向好将提高政府负债能力和个体宏观税负承受能力，财政总量空间拓展有预期。从政府负债能力来看，虽然我国广义赤字率不断攀升，但我国政府杠杆率并不高。2022年我国仅含政府债的宏观杠杆率50.35%，在全球处于较低水平，发达经济体平均水平为107%，新兴经济体平均水平为64.6%。从宏观税负来看，根据IMF数据，2023年我国宏观税负（综合财力/GDP）为26.78% ，高于印度6.62个百分点，低于美国、日本、德国、法国2.5、9.7、19.4、25.1个百分点。经济体经济越发达,负债能力越强、宏观税负水平越高的特点已由经验验证，也与现代信用经济等规律契合。可以预判，随着我国经济综合实力不断走强，我国政府信用将不断增强，负债能力将随之提升，负债空间将有效拓展 ；同时随着我国经济综合实力走强，人均GDP不断提升，人均收入水平将有效提升，我国个体的宏观税负承受能力提升，税收空间将拓展。

经济结构调整和可持续财政推动财政收入结构持续调整。全国财政收入结构将调整，一般公共预算收入、政府性基金、债务收入再平衡。随着房地产市场调整土地财政快速增长失去土壤，政府性基金收入还将持续下降，随着宏观杆杆率、宏观税负水平提升和新质生产力税基的不断形成，债务收入和一般公共预算收入占比还将提升。央地财政收入结构将调整。地方财政收入的“税味”将更浓，按照二十届三中全会优化共享税比例、消费税下划地方等部署，地方可支配财力中税收占比有望从当前35%左右抬升至40%以上；中央财政收入政府性基金收入占比有望从1%抬升至10%以上，主要受益于超长期国债的发行。区域财政收入差距可能持续扩大，东部地区可支配财力份额将有望再提升，主要基于在防范和化解政府债背景下，东部地区发债空间大，且受益于消费税下划。

收入结构调整将引发财政支持投资建设结构调整，税收加力，中央有所发力。随着税收占比提升、政府性基金占比下降，地方可支配财力税收占比提升，预计税收支持投资建设力度加大，未来提升10个百分点以内，支出增加万亿左右。中央支持投资建设力度有所增强，未来几年还将持续发行超长期国债，虽然今年有3000亿用于设备更新出现了用途多样化，中央支持建设的份额仍将可能提升6个左右百分点，达到10%以上（不含一般公共预算）。

财政支持投资建设结构调整影响固定资产投资运行环境，非经营类固定资产投资环境有望改善。主要考虑到在当前财政四本账框架下，税收加力为一般公共预算支出，中央加力要求通过中央本级安排支出，从中央事权角度来看支出也具有较强的公益属性，因此认为千方百计包装项目进行负债建设的情形有望一定程度改善，公益和准公益类基础设施建设面临更加健康的发展环境。但其发展环境的改善并不意味着财政支持固定资产投资力度的增强，综合考虑政府性基金收入负增长、财政投资建设支出负增长、以及建设资金用途多样化（开始支持消费），预计2015-2021年以来财政以两位数增速支持投资建设的场景难以再现，1-2年内还有可能负增长，固定资产投资增长需其他资金协同发力。

政策建议：保持积极的财政政策，优化财政支持投资建设结构

保持积极的财政政策，在逆周期与跨周期之间找平衡。当前我国经济运行需求不足特征明显，降息降准等货币政策效应减弱，流动性过剩不时显现。加快激发需求，提振经济活力，积极的财政政策是最佳和必然选择。虽然当期我国财政紧平衡，但未来经济长期向好为财政规模拓展创造空间，通过逆周期调节实现财政收支的跨周期平衡，是当期我国财政政策的应有之义。积极的财政政策应该重视激发新需求，加大对新质生产力的支持力度，尤其重视加大对传统产业转型升级支持力度，以突破周期夯实未来经济长期向好的基石。对于投资建设，积极的财政政策短期内更加强调增速降幅收窄，或者低于政府性基金收入降幅。

优化调整支持投资建设方向，在财政紧平衡与投资需求之间找平衡。将有限的财政资金用在刀刃上，优化投资建设支持领域，加大对保障性住房的支持力度。如前文所述，市政和产业园基础设施取代保障性住房成为前三支持领域，与之呼应我国预算内投资对住房的支持力度经历了先升后降的过程。虽然当前我国城镇人均住房超过40平米，但农民工家庭在城市拥有住房的比例仅约20%，满足以人为本新型城镇化的需要，预算内投资对住房的支持应该再次走出上扬曲线。优化投资建设支持类型，加大对设备投资支持引导力度。我国固定资产投资长期以建安工程为主，设备工器具投资占比少，约为美国的一半，超长期国债支持大规模设备更新已经体现这一导向，提升我国基础设施品质，建议进一步加大对设备投资的支持引导。

持续优化区域支持结构，在时间与空间之间找平衡。统筹考虑激发新需求、跨周期平衡以及防范和化解系统性风险，当期财政支持投资建设应该持续向东、中部地区倾斜，尤其是地方政府债券，可研究差异化制定不同区域专项债用作资本金的领域、规模、比例，以快速激发新需求新质生产力，形成新质生产力的领头方阵，再次发挥极化带动作用，最终实现区域协调发展。