基于宏观视角的我国存量闲置土地的成因分析及对策建议

存量土地是指已经批准为建设用地但尚未使用的土地，以及现存建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理的土地等。主要包括三部分：低效建设用地、闲置土地和批而未供土地。其中，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本文中所涉及的“存量闲置土地”即为现在仍在存续的、隶属于存量土地中的闲置土地部分，且特指住宅、商服和工业用地等建设用地类型。自然资源部公开数据显示，截至2019年底，我国三年以上批而未供土地约有1450万亩，相当于近三年新增建设用地计划的总量，闲置土地约300万亩左右（徐辉和李长风，2022）。我国存量土地闲置和低效利用仍非常突出。

2021年以来，我国地产市场深度调整，宏观经济面临较大下行压力，因此存量闲置土地问题表现得更加突出。特别是，“烂尾楼”“烂尾厂房”等土地闲置现象频发。为应对上述挑战，我国政府积极作为。2024年以来，“430”政治局会议提出“统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施”。当晚，自然资源部办公厅发布《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》，重申要合理控制新增商品住宅用地供应。6月，自然资源部会同国家发展改革委等部门出台了《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发[2024]104号），从鼓励企业优化开发、促进市场流通转让、支持政府收回收购等三个方面，系统提出处置闲置土地、盘活存量土地的18条具体举措。11月，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发[2024]242号），明确运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度。

我国存量闲置土地产生的宏观因素分析

（一）宏观经济基本面因素
一是宏观投资率下降导致土地使用效率下降。我国宏观投资率在2010～2011年达到47%的高峰后，呈现出波动下降的趋势，2022年，我国投资率为43.5%，与高峰时期相比下降3.5个百分点。从东亚主要经济体投资率走势来看，投资率水平均在按购买力平价计算的人均实际GDP达到1.2万美元（2017年美元不变价）附近时出现下降，逐渐从40%左右下降至30%，进而下降至20%。我国投资率水平在国际上处于高位，超过世界绝大多数经济体，明显高于中高收入国家和高收入国家的平均水平。长期来看，我国投资率处于下降区间。从水泥、生铁和粗钢的产量来看，2024年9月份，同比跌幅继续扩大，分别为-10.7%，-4.6%和-3.6%。投资率下降表明全社会项目投资效率的下降，进而会导致土地投资效率下降，由此产生两方面的影响：新增土地成交的减少和已购置土地上项目无法按时开工和交付，导致存量闲置土地。

二是总需求不足是当前经济运行面临的突出矛盾，部分企业生产经营困难。规上企业收入同比增长仅为1.9%，10月规上企业利润总额降幅为-3.5%。从居民和企业中长期贷款数据来看，10月，新增企业中长期贷款1700亿元，环比下降82.3%；新增居民中长期贷款（主要是房贷）1100亿元，环比下降52.2%。居民和企业资金需求不足，社会信用收缩明显。在“增收不增利”背景下，无论是工业企业、房地产开发企业还是个人，投资意愿都会减弱，甚至造成项目烂尾批量发生，从而产生存量闲置土地问题。

三是房地产市场尚未筑底拖累土地市场存量去化和优化。首先，住房库存量仍然巨大。根据wind数据库，截止到2024年9月份，十大城市商品房去化周期已经由今年最高时的25个月回落到23个月，但二线城市去化周期达到历史最高位，为32个月。根据中指法拍数据库监测，截至9月底，2024年前三季度全国法拍市场挂拍各类法拍房源数量累计57.5万套，去化压力仍非常大。其次，办公楼空置率问题严重。根据中指研究院数据测算，2024年三季度，北京、上海、广州和深圳甲级写字楼空置率分别为13.9%，13.8%，10.8%，24.0%，较二季度小幅下降，但仍然处于高位。二、三线城市商办空置率更高。土地需求是房地产需求的引致需求。高库存积压下难以形成新的有效需求，从而传递到土地市场难以产生新的用地需求，旧的、未完工的或烂尾项目又会产生新的土地库存，由此导致存量闲置土地。

四是产业结构调整导致的存量闲置土地。随着产业结构的调整，部分传统产业用地可能不再适应新的发展需求，形成闲置土地。同时，新兴产业的发展也需要土地支持，但由于政策、资金等因素的限制，可能无法及时获取土地，形成潜在的存量土地。2016年，自然资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引》，提出新兴产业发展用地优先安排，旨在适应支持新经济、新产业、新业态的用地需求特征。

（二）政策因素
一是规划调整。城市规划的调整可能导致部分土地原有的用途不再适应新的发展需求，形成存量土地。此外，规划的滞后性也可能导致土地供应与市场需求不匹配，形成土地闲置。

二是市场周期与政策周期衔接过程产生的“摩擦”。在行业扩张期，开发商拿地和投资强度整体激进。为应对地产投资过热，各地使用了“四限”“三竞”等偏紧缩的政策工具。在土拍触发土地最高限价后，往往会进入到“竞自持比例”环节，竞得的地块具有相当高比例的地类属于商办用地，且不允许销售转让，只能开发商自己持有运营。上述机制设计一方面倒逼开发商转型，另一方面也为市场下行周期到来时的商办高库存去化压力埋下伏笔。由于市场扩张期开发商对未来市场预期极为乐观，且融资监管环境宽松，大量开发商会选择较为激进的投资策略扩大企业土储规模。但是，当市场行情转冷，市场销售和信贷转为紧缩，房企债务风险加剧，扩张期的“三高”经营模式难以为继，导致前期较高的“自持”地块和物业将出现过剩，甚至烂尾。

三是既有法律适用条款对查封闲置土地的处置约束较紧。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第二十二条规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2020年修正）第32条，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。高院的上述规定就自然资源部门对执行司法查封的闲置土地的回收和土地使用用途变更等工作形成了约束。即，若闲置土地被查封，则自然资源部门和相关责任人无法通过规划调整等方式履行盘活土地的责任行为。为适应新阶段盘活存量闲置土地重要工作的新形势，2024年2月，《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法[2024]33号）中适度调整了对闲置土地司法查封偏紧的法律约束，鼓励“盘活存量，依法推进闲置土地处置”，提出“分类认定，区分处置”的思路。

（三）企业因素
一是企业囤地。当土地需求超过供应时，土地价格上涨，市场投资和投机行为增多蔓延，在二级市场上会发生“快进快出”转让土地的行为，部分企业为推高房价，恶意囤积土地。而当土地供应超过需求时，土地市场的资产泡沫破裂，前期囤积的土地无法继续开发或变现，便形成存量闲置土地。

二是企业预期不振，在土地市场“躺平”。一级土地市场连接新增负债，二级土地市场连接的是存量资产，前者是或有债务，后者是或有权益。在行业下行期，企业对前者极端谨慎。因此，目前市场供需的主要矛盾既是“建多了卖不出去”的矛盾，也是“卖出去了却没建好的”矛盾，后者是更紧迫的矛盾。我国住宅开发完成率（=住宅完成开发面积除以待开发住宅面积）连续8个月小于100%，虽然9月份回升到71%，但远远小于14年均值（235.8%），表明房企开发进度仍然在缓慢修复过程。

除上述因素外，还有一些不可抗力因素也会导致闲置存量土地的产生。比如，“疫情”发生导致的项目停工甚至烂尾的情况；又比如，全球某些大宗产品市场环境恶化，导致的企业产品滞销、企业破产而导致的土地闲置等。如上所述，造成闲置土地的因素不仅限于地产市场因素和某一职能部门的管理因素，而是根源于宏观经济背景、政策、企业经营和其他不可抗力因素。因此，根据不同存量闲置土地成因进行科学认定、分类管理至关重要。

制约盘活和优化城市存量闲置土地的体制机制障碍

（一）现行土地制度与宏观经济高质量发展间的协调障碍
一是土地出让年限的弹性问题。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，商业用地出让最高年限为40年，工业用地出让最高年限为50年，与企业生命周期不匹配。如，部分企业消亡后土地仍被占据，造成低效利用或闲置。产业周期和土地出让周期不匹配。

二是土地利用规划调整存在黏性。部分地区的土地规划可能不合理，导致存量土地难以得到有效利用。例如，一些地区的土地规划过于零散或缺乏前瞻性，使得土地无法形成规模效应或满足市场需求。当前存量闲置土地中有相当一部分形成于2019年以前，即国家正式建立“国土空间规划体系”之前。启动编制国土空间规划工作前，国土规划存在与企业、产业项目衔接不够，规划调整也不能充分反映市场变化和新产业、新企业、新业态对用地的新要求的突出矛盾。

三是城乡土地二元结构问题。农用地流转市场不成熟，农村土地“三块地”改革中农村宅基地的资产属性的政策支持仍未有较大突破。城乡建设用地要素“同地同价同权”的自由流转仍有诸多限制，城乡统一市场尚未完全建立，影响土地要素再配置效率，双向阻碍城市和乡村闲置存量土地的盘活和流转。但另一方面，散存在城市建设用地边缘的农村集体建设用地和宅基地存在大量闲置状况。这限制了城乡土地规划的有效衔接和土地的高效利用。

（二）存量市场的交易机制障碍
存量市场与增量市场不同，面临着土地使用权主体复杂、历史遗留问题多、既有利益冲突、处置成本高等“硬骨头”问题。因此，其交易规则和机制设置与增量市场完全不同。现阶段存在的主要交易机制障碍包括：

一是缺乏市场化盘活机制。地方政府垄断一级市场的土地要素供给，缺乏供地结构和规模的统筹优化。伴随城市发展和核心区地价的提高，假设全部采取“收储”方式进行土地供应不仅需要大量资金，而且难以做到对市场供求关系的及时捕捉和匹配。另一方面，存量市场的部分市场主体存在土地转让和交易的需求，但是由于二级市场相关交易规则不健全，导致存量土地流转不畅。

二是土地转让成本高。土地转让成本过高，涉及多种税费，严重影响了土地要素的再次配置效率。企业流转和持有土地的成本收益差别导致存量流转或再开发的意愿偏弱。

三是存量闲置土地的价值捕获和惩罚机制不健全。存量建设用地转让时涉及用途变更的增值收益分配机制设计仍不成熟。比如，依靠四级分级累进的土地增值税的税收杠杆进行收益再分配的机制，不仅算法复杂，而且伴随土地市场供求关系的改变，越来越不能适应市场新的用地特征。这也导致了市场主体和地方政府很难通过土地增值收益的土地再投资形成土地利用的再循环，从而促进存量建设用地盘活。又如，土地闲置费在实际土地管理中的征缴率较低，这也导致土地管理部门很难通过提高违法经济成本规范和约束存量闲置土地发生。

（三）跨部门的多元治理机制障碍
一是信息共享机制缺失。包括：（1）信息孤岛。各部门之间信息共享机制缺失，导致信息孤岛现象严重。这影响了政策制定的科学性和执行的效率。（2）数据不统一。各部门之间的数据标准不统一，导致数据难以共享和整合，影响了土地盘活和优化的决策效果。

二是跨部门协同机制不健全。包括：（1）审批流程复杂。盘活和优化土地市场涉及多个部门的审批，如自然资源、规划、环保、消防等。各部门之间的审批流程复杂，存在审批时间过长等问题，导致项目推进缓慢。（2）跨部门沟通不畅。由于各部门职责不同，信息沟通不畅，导致政策制定和执行中存在偏差，难以形成合力。例如，在混合用地的审批中，自然资源部门与其他部门的配套政策往往并不成熟，导致项目无法落地。

三是不同部门政策协同性不足。包括：（1）政策缺乏统一标准。各地对于土地盘活和优化的政策标准存在差异，导致在政策执行中存在不一致性。例如，在地价评估方面，各地尚未统一评估方式，影响了土地资源的合理配置。（2）政策执行不到位。一些地方在执行土地盘活和优化政策时，存在政策执行不到位、监管不力等问题，导致政策效果不佳。如无偿收回闲置土地的规定与上位法《物权法》中抵押权优先的规定相冲突，导致执行难度大。

政策建议

（一）构建存量土地市场和宏观经济高质量发展的协调管理机制
一是根据成因对存量闲置土地进行科学细化分类管理。如果是宏观经济因素和不可抗力造成的存量闲置土地，应当鼓励地方政府或企业有偿收地、转让使用；如果是企业自身经营问题，应依法无偿收回；如果是政府政策方面造成的存量闲置土地问题，应先引导招商、允许土地延期利用或者依法依规在认定环节不予认定为闲置土地。

二是建立待处置存量闲置用地清单。全面动态掌握存量土地闲置利用情况。设置存量闲置土地的处置关键节点和事件触发机制，运用现代管理科学手段进行全周期管理。

三是推动土地混合开发和用途转换。健全土地混合开发利用相关制度，促进产城融合、职住平衡。允许存量土地、建筑依法调整土地用途，推进容积率转移和奖励机制。

四是加大政策执行力度。加大对地方政府执行土地政策的监督和考核力度，确保政策有效落实。

（二）加快完善存量市场交易机制
一是加快土地二级市场的建设和发展，鼓励存量土地的流转和再利用。具体包括：（1）明确建设用地使用权转让形式，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割、合并转让政策，实施差别化的税费政策。（2）规范存量土地出租管理。规范以有偿方式或以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，简化审批程序，营造良好的出租环境。（3）完善存量土地抵押机制。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。（4）充分发挥土地二级市场交易平台优势，为企业转让土地、合作开发等提供服务，促进供需高效匹配，保障产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全。

二是打通城乡一体化的存量土地交易平台。在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，规范交易流程，加强信息互通共享，从盘活存量土地的源头上防止土地的批量闲置产生。促进城乡土地要素大市场的形成，使城乡土地要素流转更加畅通。

三是政策性资金支持盘活存量闲置土地。政策性资金可以采取中央专项资金、地方政府专项债或中央和地方资金“拼盘”的形式。同时应特别关注政策性资金支持的可持续性和有效性。以政策资金先行引导，吸引银行和社会资金参与存量土地资产盘活项目中。

四是配套政策支持。包括：（1）预告登记转让制度。（2）房地产用地“带押过户”机制。（3）相关司法救济和闲置存量土地上烂尾项目的破产处置制度等。

五是积极推进“土地闲置费”改“土地闲置税”，并对土地闲置行为课重税。由于税收具有更高的权威性和强制性，土地闲置“费改税”能够更有效地执行相关政策。从税费负担看，发达国家征收土地闲置税多为重税，我国累计征收土地闲置费总额不超过该宗用地土地使用权出让金合同总额的20%，费负不高，且征缴率低，因此应适当提高土地空置费/税的标准，提高土地闲置行为的违法成本。2021年，《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转税务部门征收的通知》（财税[2021]8号）规定，将自然资源部门负责征收的土地闲置费划转税务部门征收。这是推进土地闲置费转税的重要一步。

（三）建立多元治理机制
一是加强跨部门协同与信息共享。包括：（1）建立跨部门协调机制。市县区级政府根据属地特点设立跨部门协调机构或委员会，负责统筹协调存量闲置土地处置工作。定期召开跨部门联席会议，就存量闲置土地处置工作中的重大问题进行讨论和决策。（2）完善信息共享平台。建立统一的土地信息共享平台，实现各部门之间的信息共享和实时更新。制定信息共享的标准和流程，确保信息的准确性和及时性。

二是优化政策制定与执行，对政策进行一致性评估。包括：（1）制定统一的政策标准。由中央或省级政府制定统一的存量闲置土地处置政策标准，明确各地执行的具体要求。（2）简化审批流程。梳理、优化存量闲置土地处置的审批流程，减少不必要的审批环节。实行并联审批和限时办结制度，提高审批效率。

三是加强监管和监督。包括：（1）健全相关政策执行的问责机制，对政策执行不力的情况进行严肃处理。（2）引入第三方评估机构，对存量闲置土地处置的效果进行专项评估和一致性评估，及时调整和完善政策措施。

【项目支持：习近平生态文明思想研究分中心理事会秘书处、资源环境承载力评价重点实验室 “国外自然资源保护利用与可持续发展的案例研究”课题资助】